Opinião de Manuel Silvério – Analista independente de políticas públicas e desenvolvimento regional – (Antigo dirigente público com experiência internacional, com longa dedicação às políticas públicas e ao desenvolvimento desportivo)

Depois de três artigos sobre a reformulação do Regime Jurídico das Associações, coloca-se agora uma questão mais prática: o que deverá esta reforma trazer ao associativismo de Macau?

A reforma responde a duas exigências fundamentais: por um lado, salvaguardar a segurança do Estado; por outro, introduzir maior ordem, coordenação e responsabilidade num universo associativo que cresceu extraordinariamente ao longo de décadas.

Macau tem hoje mais de 12 mil associações. Muitas continuam activas e prestam serviços importantes à sociedade. Outras viveram durante anos praticamente em torno de uma pessoa que tratava dos documentos, mantinha os contactos e assegurava o funcionamento quotidiano. Com o desaparecimento ou afastamento dessas pessoas, algumas associações perderam verdadeira continuidade.

Não se trata necessariamente de abuso. É também consequência de décadas de rápido crescimento associativo, sem que os mecanismos de acompanhamento tenham evoluído sempre ao mesmo ritmo.

A liberdade associativa é uma riqueza de Macau. Espero que a sociedade possa compreender esta reforma e, enquanto decorre a consulta pública, aproveitar a oportunidade para colocar questões concretas, esclarecer dúvidas e contribuir para melhorar o funcionamento das associações.

Exigências mais claras, melhor coordenação

Quem funda uma associação, ou aceita integrar os seus órgãos, deve compreender as responsabilidades que assume e as obrigações que terá de cumprir.

Preparar estatutos, definir objectivos, identificar responsáveis e conhecer as regras básicas de funcionamento, contas, financiamento e relações externas faz parte dessa responsabilidade. Criar uma associação é também aprender a dirigi-la.

O apoio de advogados ou de outros profissionais pode naturalmente facilitar esse trabalho, mas não substitui a responsabilidade dos fundadores e dirigentes. A questão não está, portanto, em saber se deve haver exigências, mas se são necessárias, claras, proporcionais e conhecidas desde o início.

A centralização prevista na Direcção dos Serviços de Identificação poderá constituir uma oportunidade para melhorar os procedimentos. Não apenas para fiscalizar, mas também para informar, orientar e coordenar. A pequena dimensão de Macau pode, neste aspecto, favorecer uma coordenação administrativa mais eficaz.

Exigente, mas não excepcional

Comparar outras realidades ajuda a colocar a reforma em perspectiva, desde que tenhamos presentes as diferenças de população, território e organização administrativa.

No Interior da China, a constituição de organizações sociais está sujeita a condições mais exigentes, nomeadamente quanto ao número de membros, sede, pessoal, fontes legais de financiamento e capacidade de funcionamento, para além da aprovação e do registo pelas entidades competentes.

Hong Kong segue um modelo diferente e administrativamente mais concentrado. As societies estão sujeitas a registo ou isenção de registo e devem comunicar alterações posteriores ao nome, objectivos, responsáveis ou sede. A legislação permite igualmente a intervenção das autoridades quando estejam em causa, entre outros valores, a segurança nacional, a segurança pública ou a ordem pública.

Macau não precisa de copiar Hong Kong nem o Interior da China. Pode aprender com ambos e encontrar uma solução adequada à sua dimensão, história e enquadramento jurídico.

Estará Macau a exigir demasiado? Outros sistemas são, em vários aspectos, igualmente ou ainda mais exigentes. O essencial é que aquilo que Macau decidir exigir seja necessário, claro e proporcional.

Uma lição da história do desporto

O desenvolvimento do desporto em Macau oferece um exemplo de como autonomia associativa e responsabilidade institucional podem coexistir.

O Diploma Legislativo n.º 1470, de 5 de Novembro de 1960, regulava as então chamadas actividades gimnodesportivas num quadro de forte intervenção administrativa. Comparativamente a Hong Kong, a autonomia do movimento desportivo de Macau desenvolveu-se mais tarde. Depois de 1974, a situação foi mudando. As associações ganharam maior autonomia e Macau foi construindo progressivamente a sua presença desportiva internacional.

O Decreto-Lei n.º 67/93/M, de 20 de Dezembro, revogou o diploma de 1960 e estabeleceu um novo regime das actividades desportivas, mas manteve um princípio importante: a participação em competições desportivas em representação de Macau continuava sujeita à respectiva autorização.

Conheço bem esse procedimento. Durante muitos anos preparei inúmeras informações e propostas à tutela para autorização de participação em representação oficial de Macau.

A autorização e a atribuição de subsídio eram duas decisões diferentes. Uma participação podia ser autorizada sem que fosse concedido o subsídio solicitado, ou recebendo apenas parte dele. A ausência de subsídio não significava falta de autorização. O contrário não faria sentido: não se deveria financiar com recursos públicos uma participação em representação oficial de Macau que não estivesse autorizada como tal.

Antes do subsídio estava a autorização. Antes do financiamento estava a responsabilidade de representar Macau. Este princípio deve ser claro. Houve também situações em que razões políticas, institucionais ou relacionadas com a segurança dos atletas e das delegações podiam desaconselhar determinada participação.

Hoje, no quadro da RAEM, o princípio mantém a sua lógica. Uma associação pode legitimamente relacionar-se com organizações internacionais e participar em actividades no exterior. Outra coisa é fazê-lo em representação oficial de Macau, China. A liberdade associativa permite relacionar-se com o mundo. A representação oficial implica uma responsabilidade diferente.

Conhecer melhor para apoiar melhor

É precisamente aqui que esta reforma oferece uma oportunidade que não deveria ser desperdiçada. Conhecer melhor as associações não deve servir apenas para saber quais precisam de ser fiscalizadas. Pode também ajudar o Governo a perceber quem merece apoio, porquê e para quê.

Os recursos públicos são limitados. Saber quais as associações efectivamente activas, que trabalho desenvolvem, quem servem e que capacidade de execução demonstram pode contribuir para uma utilização mais eficaz desses recursos.

Isso não significa privilegiar as maiores. Uma pequena associação cultural, juvenil, social, recreativa ou desportiva pode desenvolver um trabalho de grande valor. O que deve contar é a actividade efectiva, a continuidade, a utilização responsável dos recursos e o benefício para a sociedade.

Uma Administração que conhece melhor a realidade associativa não tem necessariamente de fiscalizar mais. Pode fiscalizar onde é necessário, simplificar onde é possível e apoiar melhor onde o trabalho merece ser apoiado.

Segurança como princípio fundamental

Todas estas considerações devem ser entendidas dentro de um princípio fundamental: a salvaguarda da segurança do Estado.

No actual contexto internacional, é compreensível que a RAEM queira conhecer melhor quem constitui e dirige associações, as suas relações com entidades do exterior e os fluxos financeiros que recebem ou, quando aplicável, enviam para fora de Macau.

Esses movimentos podem corresponder a quotas de filiação internacional, inscrições, projectos de cooperação, donativos ou outras finalidades perfeitamente legítimas. Precisamente por isso, regras claras quanto à origem, finalidade e destino dos fundos protegem o interesse público e as próprias associações. Conhecer melhor não significa suspeitar mais. Pode também significar aumentar a confiança.

O importante é dispor de informação suficiente para distinguir aquilo que é normal e legítimo daquilo que, pelas suas características, possa exigir um grau diferente de atenção. Segurança como prioridade, coordenação como método e um melhor associativismo como resultado.

Depois da consulta

Continuamos em período de consulta pública. É precisamente agora que estas questões devem ser colocadas.

Dar uma opinião não significa estar contra a reforma. Uma consulta pública serve para esclarecer dúvidas, identificar problemas concretos e melhorar aquilo que ainda pode ser melhorado.

Depois de ponderadas as opiniões recebidas, será desejável que o Governo conclua oportunamente o novo regime, evitando prolongar a incerteza. As associações precisam de conhecer as novas regras, os períodos de adaptação e os procedimentos de regularização.

Não gosto particularmente da palavra «limpeza» para descrever aquilo que poderá acontecer. Prefiro falar numa actualização séria do universo associativo de Macau. É um pouco como actualizar a lista de contactos do telefone: perceber quais as associações que continuam efectivamente a funcionar, quais precisam de regularizar ou actualizar a sua situação e quais, na realidade, já cessaram a actividade.

Depois de décadas de rápido crescimento associativo, Macau talvez precise menos de controlar mais e mais de coordenar melhor.

A prioridade está claramente definida: salvaguardar a segurança do Estado. Mas existe também uma oportunidade que não deveria ser desperdiçada: utilizar de forma mais inteligente os recursos públicos e apoiar melhor as associações que efectivamente trabalham e servem Macau.

Talvez seja esse o equilíbrio a procurar: segurança onde é indispensável, rigor onde é necessário, simplicidade onde é possível e apoio onde é merecido. O objectivo da reforma não deverá ser simplesmente reduzir o número de associações, mas contribuir para que Macau tenha um associativismo melhor, mais responsável e mais saudável.

Por Manuel Silvério – Analista independente de políticas públicas e desenvolvimento regional / Antigo dirigente público com experiência internacional, com longa dedicação às políticas públicas e ao desenvolvimento desportivo



Nos dois artigos anteriores sobre a reformulação do Regime Jurídico das Associações, procurei abordar duas questões naturalmente ligadas. Primeiro, a realidade associativa de Macau, que cresceu de menos de duas mil associações para mais de 12 mil. Depois, as relações que muitas dessas associações mantêm, há décadas, com organizações do Interior da China, de Hong Kong e do exterior.



Chegamos agora a uma terceira questão, talvez a mais sensível: a segurança. Macau é uma Região Administrativa Especial da República Popular da China. A sua estabilidade, o seu desenvolvimento e o seu futuro estão necessariamente ligados ao quadro constitucional do País e à salvaguarda dos interesses fundamentais do Estado. Entretanto, o mundo mudou. As relações internacionais tornaram-se mais complexas, intensificou-se a competição geopolítica e surgiram novas formas de interferência. A segurança nacional tornou-se, por isso, uma preocupação cada vez mais presente nos diferentes Estados. Macau não pode estar à margem dessa realidade.

Segurança do Estado e associações


É neste contexto que deve ser compreendida uma parte importante da reforma agora em consulta.


Edmund Ho veio também sublinhar publicamente esta dimensão. O primeiro Chefe do Executivo da RAEM e actual Vice-Presidente do Comité Nacional da Conferência Consultiva Política do Povo Chinês considerou que a revisão do Regime Jurídico das Associações visa defender a segurança do Estado e da RAEM, optimizar a afectação de recursos e promover o desenvolvimento saudável e sustentável das associações.

Estas três dimensões — segurança, utilização responsável dos recursos e desenvolvimento sustentável do associativismo — mostram que a reforma não deve ser entendida apenas como uma alteração de procedimentos administrativos.


A proposta prevê a intervenção da Comissão de Defesa da Segurança do Estado em determinadas situações relacionadas com a constituição ou cessação de associações. Para as associações já existentes, estão igualmente previstos mecanismos quando possam estar em causa situações susceptíveis de pôr em perigo a segurança do Estado.
Parece-me compreensível que assim seja.
A liberdade de associação é um direito legalmente reconhecido em Macau, mas, como qualquer direito, exerce-se dentro do ordenamento jurídico vigente. O mesmo princípio se aplica às relações externas das associações.
Não vejo, por isso, necessidade de colocar a salvaguarda da segurança do Estado e as relações externas legítimas em campos opostos.
A segurança é um princípio que deve ser preservado. Dentro desse enquadramento, a abertura, a cooperação e as relações internacionais legítimas podem continuar a desenvolver-se.


O mundo muda e Macau também deve acompanhar a mudança

Macau tem uma história muito própria. Durante séculos foi um lugar de encontro entre diferentes culturas e comunidades. Essa abertura permanece e continua a ser uma das características e riquezas de Macau.
Mas abertura não significa ausência de regras.
A realidade constitucional e política da RAEM é hoje clara. Diferentes períodos históricos tiveram circunstâncias próprias, que não devem ser automaticamente transportadas para a realidade actual.


Há uma velha expressão que traduz esta ideia com simplicidade:
«Em Roma, sê romano.»
Uma associação de Macau integrada numa organização internacional deve naturalmente respeitar as regras dessa organização. Mas deve, antes de mais, cumprir as leis de Macau e assumir as responsabilidades decorrentes da sua existência e actividade na RAEM.
Não há qualquer contradição entre as duas coisas.
Seja no desporto, no escutismo, na comunicação social, na solidariedade, na juventude ou nas associações profissionais e empresariais, participar em redes internacionais significa conviver com diferentes regras e responsabilidades. O importante é que os limites sejam claros e que todos saibam como devem actuar.


Segurança com proporcionalidade



A segurança do Estado deve ser salvaguardada com firmeza. Mas a aplicação das regras deve também permitir distinguir situações diferentes.
Uma associação que, há décadas, participa de forma aberta e regular nas actividades de uma organização internacional e cumpre as suas obrigações não pode ser simplesmente colocada no mesmo plano de uma organização utilizada para fins contrários à lei.
Distinguir diferentes níveis de risco pode tornar a própria supervisão mais eficaz. Quanto mais claras forem as regras, mais fácil será para as associações que trabalham de boa-fé cumpri-las e para as autoridades concentrarem a sua atenção onde existam riscos efectivos.
Segurança e proporcionalidade não são incompatíveis. Podem, pelo contrário, reforçar-se mutuamente.


Proteger também os voluntários



Por detrás de muitas associações de Macau estão dirigentes e colaboradores que dedicam voluntariamente anos das suas vidas ao serviço da sociedade.
Não são necessariamente especialistas em direito, segurança, contabilidade ou relações internacionais. Uma reforma que torne mais claras as suas responsabilidades pode, por isso, ser também uma forma de os proteger.


Saber o que deve ser comunicado, quais relações externas exigem determinados procedimentos, que documentos devem ser conservados e onde procurar orientação reduz a possibilidade de erros cometidos por simples desconhecimento. Isto também é boa governação.
Não se trata apenas de criar obrigações. Trata-se de permitir que as pessoas saibam claramente quais são essas obrigações e possam cumpri-las.


Preparar Macau para o futuro



Talvez seja aqui que esta discussão ultrapasse a própria reforma das associações.
Associações efectivamente activas, regras claras, dirigentes conscientes das suas responsabilidades, utilização criteriosa dos recursos públicos, relações externas desenvolvidas dentro da legalidade e mecanismos adequados de protecção da segurança do Estado são elementos de uma sociedade mais organizada e institucionalmente mais forte.
Esta dimensão ganha particular significado num momento em que Macau define as prioridades do seu desenvolvimento económico e social para o período de 2026 a 2030.
E instituições fortes não servem apenas para resolver os problemas de hoje.

Servem também para preparar o futuro.
Fala-se por vezes de 2049 como se fosse uma linha distante no calendário. Não me parece necessário antecipar interpretações jurídicas ou políticas sobre aquilo que acontecerá então. Há algo mais simples e útil que podemos fazer desde já: construir boas práticas.
Quanto mais sólidas forem as instituições de Macau, mais claras forem as regras e maior for a confiança entre Administração e sociedade, melhor preparada estará a RAEM para enfrentar qualquer etapa futura.
A melhor preparação para o futuro começa no presente.


Reformar para consolidar confiança



Foi esse o fio que procurei seguir nestas três reflexões.
Reformar o Regime Jurídico das Associações parece-me necessário perante uma realidade que mudou profundamente. Mas reformar não significa apenas fiscalizar mais. Significa também conhecer melhor, distinguir situações diferentes, orientar, proteger quem trabalha de boa-fé e assegurar que os recursos públicos são utilizados com responsabilidade.
Significa igualmente reconhecer que Macau continua ligado ao País e ao mundo, mas que essa abertura se exerce dentro do quadro constitucional e jurídico da RAEM e tendo como princípio fundamental a salvaguarda da segurança do Estado.


Uma sociedade pode ser aberta e segura. Pode manter relações internacionais e exigir transparência. Pode proteger a liberdade de associação e exigir responsabilidade. Pode reforçar a fiscalização e, ao mesmo tempo, proteger os muitos voluntários que dão vida às suas associações.
Talvez o verdadeiro valor de uma boa reforma esteja precisamente aí: transformar princípios em boas práticas quotidianas e, através delas, reforçar a confiança no funcionamento das instituições. É também através de instituições sólidas, responsabilidade, segurança e confiança que se pode continuar a consolidar, na prática, o princípio de «Um País, Dois Sistemas» em Macau. Porque o futuro de Macau não se prepara apenas quando o futuro chegar. Começa a preparar-se hoje.

*Analista independente de políticas públicas e desenvolvimento regional 


(Antigo dirigente público com experiência internacional, com longa dedicação às políticas públicas e ao desenvolvimento desportivo)



Jorge Valente, presidente da Associação Sino-Lusófona da Indústria e Promoção de Intercâmbio Cultural (Macau)

Comecemos pelo princípio, e por desfazer um mal-entendido: o problema da actual lei das associações não é ter mais de duas décadas. Uma lei não perde validade por aniversário, tal como um bom vinho não se estraga só por envelhecer. O problema — esse sim, real — é saber se aquilo que foi pensado para outra época ainda serve a realidade de hoje. E aqui tenho de dar razão ao Governo: com mais de 12 mil associações registadas, claramente já não serve.

Dito isto, vale a pena um parêntesis de honestidade: se hoje temos mais de dez mil associações, uma parte considerável dessa explosão deve-se ao próprio Governo, que ao longo de décadas fomentou activamente a criação de associações — com apoios, subsídios, incentivos e, convenhamos, uma certa cultura de “uma causa, uma associação”. Não é inteiramente justo apresentar o número como sintoma de descontrolo do sector, quando foi em boa parte incentivado pelo próprio Executivo. Arrumar a casa, sim — mas sem esquecer quem ajudou a espalhar a roupa pelo chão.

Liberdade associativa: a linha que não se negoceia

Aqui não há meio-termo possível para mim: a liberdade de associação dos residentes tem de ser protegida, ponto final. É um direito garantido pela Lei Básica e um dos pilares de qualquer sociedade que se preze civilizada e madura. Toda a reforma deve ser lida, primeiro, à luz deste princípio — só depois se discute o resto.

Segurança nacional: sim, mas com bom senso

Defendo, sem hesitação, que a segurança nacional deve ser salvaguardada — é uma responsabilidade constitucional da RAEM, não um capricho. Mas há uma diferença enorme entre salvaguardar e exagerar. A esmagadora maioria dos dirigentes associativos em Macau trabalha de boa fé, muitas vezes voluntariamente, a somar valor à comunidade. Construir um aparelho de vigilância pesado para tratar uma minoria irrelevante como se fosse ameaça sistémica não é segurança — é desperdício de energia e de confiança. Usar um canhão para matar uma mosca não torna a casa mais segura; torna-a apenas mais desconfortável para quem lá vive.

Concentrar tudo na DSI: boa ideia, com condições

Sou a favor de concentrar a fiscalização num único organismo — faz sentido eliminar a actual peregrinação entre cartórios, DSAJ e Ministério Público. Mas concentração de poder sem transferência de conhecimento é uma armadilha. A DSI precisa de herdar não só as competências, mas também a experiência acumulada, as directrizes e os critérios já testados pelos departamentos que hoje partilham esta função. E, já agora, um único órgão a decidir tudo sobre a vida e morte jurídica de mais de 12 mil associações merece mecanismos internos de fiscalização robustos — para que um único ponto de decisão não se torne também um único ponto de fragilidade.

Associações adormecidas: sim, mas com prazo generoso e saída fácil

Concordo plenamente que é preciso resolver o problema das associações adormecidas — mas com um período de carência longo e humano, não um machado. Proponho, por exemplo: uma associação sem órgãos eleitos nos termos estatutários é notificada e classificada como “adormecida” por um prazo de cinco anos; se, no final desse período, não houver resposta nem esforço de regularização, é então dissolvida.

E já que falamos de dissolução: por favor, simplifiquem também a dissolução voluntária. Falo com conhecimento de causa — estive numa associação que já não fazia sentido manter viva e que os próprios sócios queriam dissolver. O processo revelou-se tão complicado que nem sequer ficámos a saber ao certo se a dissolução era, de facto, possível naquela situação concreta — e o próprio advogado consultado acabou por aconselhar a não fazer nada. No fim, a associação foi simplesmente abandonada, sem nunca chegar a ser formalmente dissolvida. Isto não beneficia ninguém: nem o Governo, que fica com mais uma “associação fantasma” nos registos, nem os sócios, presos a uma estrutura morta. Facilitar a saída devia ser tratado como um bónus desta reforma, não como um detalhe menor.

A filosofia de fundo: modernizar sim, sufocar não

Sou apologista de que, na dúvida, se deve sempre optar por mais liberdade para as associações — fiscalizar onde é preciso, sem abusar, e sem levantar obstáculos onde eles não fazem falta. “Modernizar” não pode ser sinónimo de forçar processos burocráticos que não acrescentam nada à vida real das associações. E defender o patriotismo — que defendo sem qualquer desconforto — não pode servir de desculpa para dispensar o trabalho sério, exigente e por vezes ingrato de governar bem.

Conformidade com a Lei Básica: aqui, durmo descansado

Ainda que a lei esteja em fase de consulta, não me preocupa particularmente a sua conformidade final com a Lei Básica. O Governo tem — e vai continuar a ter — juristas competentes para escrever e rever a versão final. Não é aqui que reservo as minhas dúvidas. A DSI e os restantes departamentos envolvidos têm gente capaz de implementar bem as mudanças que aí vêm. O que peço é que se pense bem antes de escrever: uma lei destas não se faz para durar uma legislatura, faz-se para durar os próximos 25 anos. Pensem bem primeiro, escrevam com essa visão de longo prazo — e depois deixem essas pessoas competentes fazer o seu trabalho, sem microgestão constante.

O limite de três associações por morada: uma pergunta simples

Aqui tenho as minhas reservas. A não ser que o Governo tencione passar a disponibilizar moradas para ajudar as associações a cumprir este novo requisito, não vejo grande lógica em limitar artificialmente o número de associações por endereço — sobretudo sabendo como é difícil e caro, em Macau, encontrar uma sede condigna. E fica a pergunta prática, que gostava de ver esclarecida: no caso de moradas partilhadas entre associações e empresas, o limite é cumulativo (associações e empresas juntas não podem ultrapassar três) ou contam-se separadamente? Isto muda tudo para quem partilha escritório com uma sociedade comercial.

Financiamento externo: caminho estreito entre transparência e caça às bruxas

Este é, para mim, um dos pontos mais delicados de toda a reforma — mas talvez também uma oportunidade que o Governo está a deixar em cima da mesa. Já que estão com a mão na massa a mexer no financiamento externo, porque não ir mais longe e rever a transparência de financiamento de todas as fontes, não apenas das estrangeiras? Com a excepção óbvia das associações de beneficência — que devem continuar a poder receber donativos anónimos, faz parte da própria natureza da caridade — creio que todas as outras associações deviam ser obrigadas a tornar público todo o seu financiamento: quem contribuiu, quanto, e quando, publicado num website onde qualquer pessoa possa consultar todas as transferências. Como se costuma dizer, “o ouro verdadeiro não teme o fogo” e “a luz do sol é o melhor desinfectante”. Não é preciso perseguir ninguém quando a própria transparência já faz sozinha o trabalho de limpeza — e isto, ao contrário de uma fiscalização centrada apenas no estrangeiro, tem a vantagem de tratar toda a gente da mesma forma, sem sugerir que o dinheiro de fora é automaticamente mais suspeito do que o de dentro.

Sanções administrativas por atraso na notificação: excessivo, e injusto para os pequenos

Não concordo com a proposta de sancionar administrativamente as associações que não notifiquem a DSI, dentro do prazo, sobre alterações de estatutos, mudança de dirigentes, adesão a organizações estrangeiras ou recepção de financiamento externo. Uma grande associação com departamento jurídico próprio talvez nem sinta o peso disto. Mas uma pequena associação de bairro, gerida por voluntários que já dão o seu tempo livre de graça, vai ser desproporcionalmente penalizada por um simples esquecimento administrativo. Se queremos associações saudáveis, começar por multar boa vontade não parece o caminho certo.

Associações políticas: uma preocupação que nem sequer existe

Sinceramente, à primeira vista este ponto pareceu-me quase despiciendo. Partidos políticos, ou associações que funcionem como tal, não existem em Macau — nunca chegaram a existir depois de 1999. Parece que subsiste apenas uma associação política formada antes dessa data, sem grande participação da população nem planos de maior. Percebo, no entanto, que para alguns sectores este não é um pormenor menor, mas antes um objectivo deliberado: eliminar antecipadamente o “terreno” onde a política partidária poderia um dia germinar. Para quem tem essa preocupação, é uma posição válida e compreensível — trata-se de uma escolha estrutural sobre o modelo de governação de Macau, não de um capricho passageiro. Ainda assim, as leis devem ser pensadas para o caso geral, e não construídas apenas à volta de uma excepção tão diminuta. Se o Governo quer garantir formalmente que isto nunca virá a ser um problema, azar o meu — não vejo grande mal nisso.

Já agora, deixo aqui uma nota que talvez mereça mais atenção pública do que tem tido: entre as propostas conhecidas está a de que as decisões de extinção de uma associação por motivos de segurança nacional não sejam passíveis de recurso — ao contrário de praticamente todas as outras decisões da DSI, que podem ser contestadas por via administrativa ou judicial. Sabe-se também que uma associação extinta perde automaticamente o estatuto de pessoa colectiva eleitora — o que é, em si, perfeitamente compreensível e uma consequência lógica de qualquer extinção. Mas é precisamente por a extinção acarretar consequências reais, e não apenas simbólicas, que a ausência de qualquer via de contestação pesa ainda mais.

Se defendo, como disse acima, que a segurança nacional deve ser tratada com seriedade mas sem exagero, este é exactamente o tipo de pormenor que merece mais debate do que tem recebido até agora. A minha proposta é simples: mesmo nos casos mais extremos, deve haver sempre uma via de contestação, administrativa e judicial. Não é para proteger quem age de má-fé — é para proteger os 99% de associações que agem de boa fé, que não deviam ficar todas debaixo da mesma suspeita, nem reféns de uma decisão sem retorno, só por causa de um punhado de casos — talvez 0,1% — que representem, esses sim, um problema real. Um bom sistema jurídico não se distingue pelo poder que atribui, mas pelos travões que impõe a esse poder — mesmo quando esse poder está a ser bem usado.

Em resumo

Sou a favor da reforma. Discordo profundamente de quem trata “modernizar” e “reforçar controlo” como sinónimos — não são, e esta lei só vai ser boa se conseguir distinguir os dois. Apoio o Governo onde a lógica é evidente: unificar a fiscalização, resolver as associações fantasma, simplificar a dissolução voluntária. Critico onde acho que se está a ir longe de mais: sanções para os pequenos, limites de morada pouco explicados, e uma ênfase de segurança que, aplicada sem medida, arrisca tratar toda a gente como suspeito para apanhar uma minoria que já seria facilmente identificável de outras formas.
No fundo, é uma questão de bom senso: arrumar a casa é sempre bem-vindo. Só não se pode fazer a arrumação a partir a loiça pelo caminho.

Responsabilidade, segurança nacional e relações externas na reforma do regime jurídico das associações

Por Manuel Silvério

No primeiro artigo sobre a reformulação do Regime Jurídico das Associações, expliquei por que considero esta revisão necessária. Resumi então a minha posição numa frase: não contra a reforma, mas a favor de uma boa reforma.

Ficou, contudo, uma dimensão para reflexão própria: as relações das associações de Macau com organizações do Interior da China, de Hong Kong e do exterior, incluindo as suas filiações regionais e internacionais.

É um tema que conheço sobretudo através do desporto e da juventude. Interessa-me olhar para situações concretas e perceber como algumas das novas regras poderão funcionar na prática.

A proposta prevê que as associações comuniquem à Direcção dos Serviços de Identificação (DSI) a adesão ou saída de organizações ou grupos constituídos no exterior de Macau, bem como o recebimento de financiamento de entidades situadas fora da RAEM.

A transparência é compreensível. Importa perceber como estas obrigações se irão articular com uma realidade que faz parte há muito da vida associativa de Macau.

Uma realidade prevista na Lei Básica

As relações externas das associações não resultam apenas da prática. A própria Lei Básica as contempla.

O artigo 133.º enquadra as relações entre associações de Macau e organizações congéneres das outras regiões do País. O artigo 134.º prevê que associações de diversas áreas, bem como organizações religiosas, possam manter e desenvolver relações com organizações congéneres de outros países e regiões e com organizações internacionais afins.

Esta dimensão externa está, portanto, prevista no próprio enquadramento da RAEM.

Basta olhar para Macau para perceber a sua diversidade. A Associação de Imprensa em Português e Inglês de Macau (AIPIM) está ligada à International Federation of Journalists (IFJ); a JCI Macao, China integra a Junior Chamber International (JCI); a Associação dos Escoteiros de Macau participa na World Organization of the Scout Movement (WOSM). A Cruz Vermelha de Macau, a Santa Casa da Misericórdia e a Associação do Desporto Universitário de Macau são outros exemplos de organizações com relações ou filiações externas.

Não interessa fazer um inventário. Estes casos mostram apenas que as relações externas fazem parte da realidade associativa de Macau.

Internacionalização também significa cumprir regras

Estar integrado numa organização regional ou internacional não traz apenas oportunidades. Implica também cumprir regras e assumir responsabilidades.

O recente problema do licenciamento dos clubes de Macau para participação nas competições da Asian Football Confederation (AFC) é um exemplo. O acesso ao futebol internacional não depende apenas dos resultados dentro do campo, mas também do cumprimento de critérios desportivos, administrativos, jurídicos, financeiros e organizativos.

A conclusão é simples: internacionalização significa direitos e oportunidades, mas também capacidade para cumprir as regras das organizações a que se pertence.

É precisamente aqui que vejo uma possibilidade interessante na reforma. A proposta coloca a DSI no centro do regime, podendo esta solicitar colaboração de outros serviços e entidades públicos e emitir orientações relativas às associações.

Uma melhor articulação administrativa poderá ajudar os dirigentes a perceber a quem devem recorrer perante obrigações mais complexas.

Fiscalizar melhor, mas também orientar melhor

Esta orientação é particularmente importante porque muitas associações funcionam graças ao trabalho voluntário. Nem todos os dirigentes têm formação jurídica, contabilística ou administrativa. Regras claras e mecanismos adequados de sanação podem evitar que erros cometidos de boa-fé se transformem em problemas maiores.

Uma boa reforma deve também ajudar quem trabalha de boa-fé a cumprir melhor.

O risco não é igual para todos

O documento de consulta refere igualmente as exigências relacionadas com o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e, nesse contexto, a Financial Action Task Force (FATF).

As recomendações internacionais apontam para uma abordagem baseada no risco: identificar as organizações sem fins lucrativos que, pelas suas actividades, fontes de financiamento ou outros factores, apresentem riscos significativos e adoptar medidas proporcionais.

A ideia é importante: não tratar necessariamente todas as associações da mesma maneira, mas identificar onde estão os riscos concretos. Em linguagem simples: fiscalizar onde exista risco, sem presumir que todas as associações ou todas as relações externas representam o mesmo risco.

Activas, adormecidas e representação

Segundo o documento de consulta, quase 40 por cento das associações de Macau não funcionam há muito tempo, existindo muitas apenas nominalmente. Uma associação que organiza actividades e serve a comunidade não está na mesma situação de outra que existe há anos apenas no registo.

Esta distinção pode ter importância no acesso a apoios públicos e em determinados mecanismos de representação.

Não seria justo sugerir, sem conhecer cada caso, que associações inactivas foram constituídas ou mantidas por razões eleitorais. Mas, sempre que uma associação tenha relevância nesses mecanismos, parece-me razoável que o seu registo e funcionamento efectivo correspondam à realidade.

Uma actualização rigorosa do universo associativo poderá favorecer uma utilização mais justa dos recursos públicos e reforçar a credibilidade dos próprios mecanismos de representação.

Segurança nacional como princípio

Há finalmente uma questão que deve ser colocada com clareza.

A segurança nacional é uma responsabilidade fundamental da RAEM e constitui um princípio essencial no enquadramento das relações das associações com o exterior.

A proposta prevê a intervenção da Comissão de Defesa da Segurança do Estado em determinadas situações relacionadas com as associações. Parece-me correcto que qualquer relação externa tenha de respeitar plenamente o ordenamento jurídico vigente na RAEM e não possa pôr em causa a segurança nacional, a ordem pública ou os direitos e liberdades de terceiros.

A abertura reconhecida pela Lei Básica deve ser entendida dentro do actual enquadramento constitucional e político da RAEM. Circunstâncias históricas e políticas de outros períodos pertenciam a contextos diferentes e não devem ser automaticamente transportadas para a realidade de hoje.

Há uma velha expressão que talvez traduza bem esta ideia: «Em Roma, sê romano.»

Uma associação integrada numa organização internacional deve naturalmente cumprir as regras dessa organização, mas deve, antes de mais, respeitar as leis e as responsabilidades que decorrem da sua existência em Macau.

Não vejo, por isso, necessidade de colocar segurança nacional e relações externas legítimas em campos opostos. A segurança nacional é o princípio a preservar. Dentro desse enquadramento, abertura, transparência, responsabilidade e relações externas legítimas podem coexistir.

Preservar a segurança nacional e garantir relações externas legítimas não são objectivos incompatíveis, desde que existam regras claras, responsabilidade e proporcionalidade. Talvez o verdadeiro valor de uma boa reforma esteja precisamente em conseguir transformar estes princípios em prática quotidiana.

• Analista independente de políticas públicas e desenvolvimento regional

(Antigo dirigente público com experiência internacional, com longa dedicação às políticas públicas e ao desenvolvimento desportivo)

Por Manuel Silvério*


Nos últimos dias, alguns dirigentes associativos têm-me perguntado o que penso sobre a reformulação do Regime Jurídico das Associações agora colocada em consulta pública pelo Governo da RAEM.

Não foram perguntas feitas apenas por curiosidade. Senti alguma preocupação, sobretudo entre pessoas que há muitos anos dedicam parte do seu tempo às associações, muitas vezes voluntariamente, e que agora procuram perceber o que poderá mudar e que novas responsabilidades lhes poderão ser exigidas.

Compreendo essa preocupação. Talvez também porque acompanhei de perto outra fase da história do associativismo em Macau.

Na sequência das transformações políticas e administrativas iniciadas com a Revolução dos Cravos, em Portugal, em 1974, o desporto de Macau foi adquirindo progressivamente maior autonomia organizativa. Vivi um período em que foi necessário criar associações desportivas territoriais representativas das diferentes modalidades, capazes de organizar a actividade local e permitir que Macau participasse, com identidade própria, em organizações e competições regionais, asiáticas e internacionais.

Essas associações não nasceram para aumentar números nem preencher registos. Nasceram porque eram necessárias.

Depois, Macau mudou e o associativismo mudou com Macau.

Multiplicaram-se as actividades, aumentaram os praticantes e as competições e intensificaram-se os intercâmbios com associações e clubes das cidades vizinhas. Foram surgindo muitos clubes e associações de natureza desportiva, recreativa, cultural, social ou semelhante.

Grande parte nasceu naturalmente dessa vitalidade. Muitos continuam hoje a desenvolver um trabalho útil. Outros foram perdendo actividade e alguns terão simplesmente deixado de funcionar.

Por detrás dessas associações estiveram — e continuam a estar — pessoas que aceitaram ser dirigentes sem receber nada em troca, organizaram actividades depois do trabalho, acompanharam jovens, promoveram cultura e desporto e ajudaram a manter vivas pequenas colectividades.

Esta dimensão humana não deve ser esquecida quando discutimos uma reforma jurídica.

Ao mesmo tempo, cresceram os apoios públicos ao associativismo e as associações passaram também a desempenhar um papel em diferentes mecanismos de representação social e política. Todo este universo se tornou progressivamente mais amplo e complexo.

Seria injusto generalizar ou pôr em causa o trabalho meritório de milhares de dirigentes. Mas também seria pouco realista olhar para todas as associações como se tivessem a mesma origem, dimensão, actividade ou função social.

É neste contexto que os números merecem atenção.

Das menos de duas mil associações existentes antes do estabelecimento da RAEM passámos para mais de 12 mil. Segundo o documento de consulta, apenas cerca de 60 por cento mantêm algum nível de funcionamento, enquanto aproximadamente 40 por cento estão inactivas há muito tempo ou nunca chegaram verdadeiramente a funcionar.

O próprio documento utiliza uma expressão particularmente elucidativa: “associações adormecidas”.

Há, portanto, razões objectivas para rever o sistema.

Uma reforma necessária

Considero a iniciativa do Governo oportuna e necessária.

E é precisamente por reconhecer essa necessidade que considero importante aproveitar a consulta pública para discutir não apenas os problemas que a nova legislação pretende resolver, mas também a forma como as soluções propostas poderão funcionar na prática. A minha posição é simples: não contra a reforma, mas a favor de uma boa reforma.

O documento de consulta apresenta como objectivos uma melhor garantia da liberdade de associação e dos direitos e interesses legítimos das associações, procurando simultaneamente promover o seu desenvolvimento ordenado e sustentável.

Parece-me igualmente razoável simplificar procedimentos actualmente repartidos por diferentes serviços e concentrar na Direcção dos Serviços de Identificação (DSI) competências relativas à constituição, registo e fiscalização das associações.

Menos burocracia, procedimentos mais claros e informação actualizada podem beneficiar tanto a Administração como as próprias associações. Mas estamos perante mais do que uma reorganização administrativa.

A DSI passará a dispor de poderes mais amplos sobre o funcionamento das associações. Poderá solicitar informações, determinar a sanação de irregularidades e, nas circunstâncias previstas no novo regime, decidir a extinção de uma associação. Importa, contudo, distinguir situações diferentes.

Perante determinadas irregularidades — como a falta de eleição ou designação de novos titulares dos órgãos ou a não realização da assembleia geral para aprovação das contas — está previsto um mecanismo de sanação. A associação será notificada e terá oportunidade de regularizar a situação antes de uma eventual extinção.

Regularizar não significa necessariamente extinguir. E uma boa lei deve saber distinguir um erro ou uma situação corrigível de uma realidade em que uma associação deixou efectivamente de funcionar.

Doze mil associações, realidades diferentes

Uma associação que organiza regularmente actividades para centenas de pessoas, um pequeno clube recreativo, uma associação de moradores, uma organização profissional, uma colectividade cultural e uma associação que deixou de funcionar há vinte anos podem ter a mesma natureza jurídica. Mas não representam a mesma realidade.

Uma legislação destinada a organizar mais de 12 mil associações deverá, tanto quanto possível, saber reconhecer essas diferenças. Resolver a situação das associações que apenas sobrevivem no papel é compreensível. Exigir a actualização dos órgãos sociais, o cumprimento dos estatutos e maior transparência também o é.

Mas modernizar não pode significar apenas fiscalizar mais. Uma verdadeira modernização mede-se também pela simplicidade dos procedimentos, pela clareza das regras, pela proporcionalidade das obrigações e pela segurança proporcionada a quem procura cumpri-las.

Vejo ainda uma possível vantagem nesta actualização do universo associativo, embora não decorra necessariamente da proposta actualmente em consulta. Saber com maior rigor quais são as associações que efectivamente funcionam poderá ajudar, no futuro, a tornar mais justa e criteriosa a atribuição de subsídios e outros apoios públicos.

Os recursos disponíveis não são ilimitados. Parece-me razoável que a actividade efectiva, a regularidade do funcionamento, o interesse dos projectos, as pessoas realmente beneficiadas e a boa utilização dos apoios anteriormente recebidos possam ajudar a orientar a aplicação das verbas públicas.

Não se trata de premiar associações grandes e esquecer as pequenas. Uma pequena colectividade pode realizar um trabalho extraordinariamente útil para um bairro, para jovens, para uma modalidade desportiva ou para preservar uma tradição cultural.

Trata-se de conhecer melhor a realidade para decidir melhor. Uma melhor organização do universo associativo poderá servir não apenas para fiscalizar melhor, mas também para apoiar melhor.

Segurança nacional

Há outra dimensão da reforma que não deve ser ignorada.

Macau é uma Região Administrativa Especial da República Popular da China e a sua realidade deve ser compreendida dentro do quadro constitucional do País e num contexto internacional bastante diferente daquele em que o actual regime das associações foi concebido.

A segurança nacional tornou-se uma preocupação cada vez mais presente num mundo marcado por maior competição geopolítica e novas formas de interferência. É compreensível, por isso, que esta dimensão esteja também presente na revisão do enquadramento jurídico das associações da RAEM.

A proposta prevê a intervenção da Comissão de Defesa da Segurança do Estado em determinadas situações relacionadas com a constituição ou extinção de associações.

A salvaguarda da segurança nacional é uma responsabilidade fundamental da RAEM e não questiono a necessidade de mecanismos adequados quando esteja efectivamente em causa essa segurança. Também não vejo a liberdade de associação e a segurança nacional como princípios necessariamente opostos.

O importante será que as regras sejam claras e proporcionais, para que os dirigentes compreendam as suas responsabilidades e as associações que actuam legitimamente possam continuar a desenvolver normalmente as suas actividades.

Uma associação política por identificar

O documento contém ainda uma particularidade que talvez possa ser esclarecida durante a consulta pública.
O Governo refere a existência de uma associação política constituída antes da entrada em vigor da Lei n.º 2/99/M, prevendo para ela um regime transitório que permita a sua manutenção. O documento não identifica essa associação.

Não considero esta uma questão central da reforma. Mas, uma vez que a sua existência justifica uma solução específica no novo regime, parece-me natural perguntar de que associação se trata.

É também para isto que serve uma consulta pública: esclarecer dúvidas, ouvir preocupações e permitir que a sociedade compreenda melhor uma legislação que terá consequências para milhares de organizações e para muitas mais pessoas.

Reformar para fortalecer

Macau mudou profundamente e o seu movimento associativo mudou com ele. Passar de menos de duas mil para mais de 12 mil associações justifica naturalmente uma revisão do respectivo enquadramento jurídico.

Mas os números não contam toda a história. Por detrás deles estão associações com décadas de actividade e forte implantação social, pequenos clubes, organizações que trabalham com jovens, colectividades culturais, associações profissionais, entidades que prestam serviços à comunidade e também associações que há muito deixaram de funcionar.

Por detrás dos números estão, sobretudo, pessoas. Uma boa reforma deverá saber distinguir estas realidades: regular melhor as associações que efectivamente funcionam, dar oportunidade de regularização às que apresentam situações sanáveis, resolver o problema das que permanecem apenas no registo e evitar encargos desnecessários para quem procura cumprir normalmente as suas obrigações.

Se uma informação mais rigorosa sobre a actividade efectiva das associações puder também contribuir, no futuro, para uma utilização mais justa e eficaz dos apoios públicos, haverá aí um benefício adicional para toda a comunidade.

As associações tiveram um papel importante na construção da sociedade de Macau — no desporto, na cultura, na educação, na juventude, na solidariedade e em tantas outras áreas. A reforma não deve apagar essa história. Deve ajudar a dar-lhe continuidade em condições mais claras, responsáveis e adequadas ao Macau de hoje.

É por isso que considero esta reforma necessária. E é precisamente por considerá-la necessária que vale a pena discuti-la bem. Há, contudo, uma segunda dimensão que merece reflexão própria.

Muitas associações de Macau mantêm relações com organizações do Interior da China, de Hong Kong e do exterior, algumas através de filiações regionais e internacionais. As novas obrigações previstas nesta matéria levantam questões diferentes: transparência, cumprimento de regras, financiamento externo, segurança nacional e articulação com os serviços públicos.

Será esse o tema da próxima reflexão.

* Analista independente de políticas públicas e desenvolvimento regional
(Antigo dirigente público com experiência internacional, com longa dedicação às políticas públicas e ao desenvolvimento desportivo)