“Unpurified drinking water. Improper use of antibiotics. Local warfare. Massive refugee migration. Changing social and environmental conditions around the world have fostered the spread of new and potentially devastating viruses and diseases-HIV, Lassa, Ebola, and others.”

Laurie Garrett
The Coming Plague: Newly Emerging Diseases in a World Out of Balance

A crise do coronavírus foi um choque, mas não deveria ter sido uma surpresa. Há anos que os peritos em saúde pública vinham alertando para os perigos das pandemias virais. A SRA, H1N1, Ebola, e MERS tinham destacado os riscos de doenças que atravessavam fronteiras e a necessidade de respostas nacionais e globais eficazes. Não muito antes dos primeiros casos notificados de COVID-19 em Wuhan, China, tanto o Johns Hopkins Center for Health Security como o Kissinger Center for Global Affairs Senior Fellow Dr. Kathleen Hicks tinham organizado exercícios separados que realçaram o quão profundamente um vírus em movimento rápido poderia pôr em perigo o sistema internacional e a segurança nacional dos Estados Unidos. No entanto, estes alertas não foram em grande parte seguidos e o mundo não estava preparado para reagir eficazmente quando a crise começou.

A COVID-19 sobrecarregou os esforços nacionais e internacionais para conter a pandemia, expondo ao mesmo tempo falhas profundas nas infraestruturas globais de saúde pública. As instituições mais responsáveis pela saúde pública, a Organização Mundial de Saúde (OMS) para o mundo, os Centros de Controlo e Prevenção de Doenças (CDC) para os Estados Unidos não tiveram um bom desempenho. O mundo vê diariamente a aumentar o número de casos confirmados de COVID-19. A Índia, os Estados Unidos e o Brasil têm sido os mais duramente atingidos. A ciência e os conhecimentos epidemiológicos em torno do vírus estão a evoluir, novas terapias estão a ser desenvolvidas, e os esforços intensivos que culminaram em várias vacinas proporcionam alguma esperança.

A COVID-19 irá dominar o panorama internacional. Mesmo depois de o vírus ser contido, as consequências estarão connosco durante algum tempo. Isto porque a pandemia chegou a um momento especialmente preocupante para o mundo. Nos últimos anos, muitos comentaram o desgaste dos acordos internacionais para proporcionar uma ordem mundial estável, pacífica e próspera. O que se temia há algum tempo era agora visto como uma dura realidade pois muitas das normas, instituições e práticas que sustentavam a ordem internacional liberal e marcaram a liderança americana desde o fim da Guerra Fria e, em alguns casos, o fim da II Guerra Mundial, estavam sob enorme tensão.

As causas são muitas e interligado dado o ressurgimento da rivalidade política de grandes potências, marcada pelo agravamento e crescente toxicidade da relação entre as duas maiores potências, os Estados Unidos e a China; o aumento do populismo e do nacionalismo, bem como uma aparente perda de fé na democracia à medida que o autoritarismo aumenta o seu domínio em muitas partes do mundo; os efeitos vertiginosos e desorientadores das novas tecnologias; e numerosas outras causas.

Estes desafios têm-se manifestado à medida que os Estados Unidos polarizados se tornam cada vez mais incertos sobre o seu papel no mundo, à medida que muitos perdem a fé nos benefícios da globalização e da interdependência, e como um conjunto de novas preocupações transnacionais, que vão desde as alterações climáticas à desinformação, revelam as deficiências das instituições internacionais existentes. No entanto, a crise constitui uma oportunidade.

Há que fazer um esforço multidisciplinar para avaliar o estado actual da ordem mundial, analisar os efeitos da crise da COVID-19, e oferecer perspectivas e ideias para o futuro. A crise tornou claro que muito trabalho precisa de ser feito para melhorar as nossas capacidades e instituições nacionais e globais de saúde pública, e para elevar a ameaça de doença e pandemia a uma prioridade mais elevada nos nossos quadros de segurança nacional e internacional.

Todavia, existe uma premissa maior que é a ideia de que a crise destaca uma série de outros desafios nacionais e globais prementes, em áreas que vão desde as alterações climáticas às relações com a China.

Acreditamos que esta crise é potencialmente um ponto pivô crucial, proporcionando uma oportunidade para repensar e talvez revitalizar o nosso actual sistema internacional. Historicamente, os esforços para construir acordos internacionais eficazes emergem após períodos de guerra, crise e tumulto. A Paz de Vestefália pôs fim às guerras viciosas da religião que tinham assolado a Europa e construiu um sistema comparativamente estável baseado no equilíbrio de poder entre os Estados-nação. O Congresso de Viena de 1814-1815 foi marcado pela diplomacia magistral do Conde Metternich da Áustria e Lord Castlereagh da Grã-Bretanha, que trabalhou com outros líderes europeus para dominar as guerras e o fervor ideológico desencadeado pela Revolução Francesa. Estes esforços mantiveram a paz na Europa até à Guerra da Crimeia e impediram qualquer potência europeia de dominar o continente até ao início do século XX.

O que restava do sistema do Concerto entrou em colapso com a I Guerra Mundial, levando a uma série de esforços ao longo das décadas seguintes para reconstruir a ordem mundial. A conferência de Versalhes após a I Guerra Mundial foi inspirada pelo desejo do Presidente americano Woodrow Wilson de construir uma paz baseada na autodeterminação nacional, na diplomacia aberta, no fim das corridas ao armamento e na segurança colectiva através de uma Liga das Nações, as curas, acreditava ele, às patologias do imperialismo, do militarismo e da diplomacia feroz que tinham provocado o conflito. Esta visão falhou quando os Estados Unidos se retiraram do sistema proposto por Wilson enquanto as queixas persistentes e não resolvidas da guerra envenenavam o clima internacional. Uma depressão global, a ascensão de regimes violentos e revolucionários, e o início da II Guerra Mundial destruíram o sistema criado em Versalhes e revelaram a necessidade desesperada de mecanismos eficazes para gerar a ordem mundial.

Aprendendo com este fracasso, os planificadores americanos trabalharam com os seus aliados para começar a construir a ordem do pós-guerra antes mesmo de a guerra terminar. Conferências entre os três principais actores, os Estados Unidos, a União Soviética e a Grã-Bretanha em Teerão, Yalta e Potsdam misturaram planos para ganhar a guerra com esforços para coordenar a paz do pós-guerra. Reuniões internacionais em Bretton Woods e Dumbarton Oaks conceberam instituições globais tais como o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial, e as Nações Unidas. Os americanos esperavam uma ordem mundial integrada e sem descontinuidades que reunisse as nações líderes para evitar a guerra e manter uma paz segura e próspera. No entanto, a Guerra Fria estragou esta visão de “Um Mundo” só, e o que emergiu nos anos seguintes não foi uma ordem, mas várias. No domínio económico, a tão chamada ordem de Bretton Woods, centrada no mundo capitalista, criou um sistema que encorajou a revitalização do comércio global mas deu prioridade à reconstrução interna, integração regional, e estabilidade. Este sistema desgastou-se nas décadas de 1960 e 1970, e após um tempo marcado por alguma desordem, foi substituído pelo sistema mais aberto e globalizado que temos agora, baseado em moedas flexíveis e determinadas pelo mercado, investimento e comércio global em larga escala, e o domínio da banca e finanças denominadas em dólares.

A segurança internacional evoluiu também em direcções inesperadas. O sistema das Nações Unidas, baseado na soberania dos Estados e em princípios universais, foi ofuscado por um sistema bipolar que assistiu a uma intensa rivalidade ideológica e geopolítica entre dois blocos de superpotência rivais liderados pela União Soviética e pelos Estados Unidos. Os Estados Unidos acabaram por liderar uma ordem internacional segura e próspera, mas que se limitou ao “mundo livre” e não ao mundo inteiro. No entanto, as superpotências cooperaram para criar uma terceira ordem; uma ordem nuclear muito bem-sucedida, baseada no seu interesse comum em limitar os perigos colocados pela “arma absoluta”. Esta ordem foi construída em torno de uma série de tratados bilaterais e globais de controlo de armas incluindo o Tratado de Proibição Parcial de Testes Nucleares de 1963, o Tratado de Não Proliferação Nuclear de 1968, e os Tratados de Mísseis Antibalísticos e de Limitação Estratégica de Armas de 1972, bem como normas e práticas menos formalizadas, desde a tolerância ao sobrevoo de satélites pelo inimigo (necessário para reduzir o perigo de ataque surpresa) e um entendimento implícito, que evoluiu ao longo do tempo, de que as armas nucleares não eram meras bombas poderosas, mas que se encontravam numa categoria própria.

Apesar de estar sob pressão constante, este elemento de ordem rivais que trabalham para gerir e limitar os perigos das novas tecnologias, foi mais bem-sucedido do que qualquer um esperava e talvez forneça um modelo para os desafios temporários. O inesperado fim da Guerra Fria e o rápido desaparecimento da União Soviética realçaram tanto o sucesso destes acordos pós-guerra como a necessidade de repensar a ordem mundial para uma nova era. Foi também uma época de grande criatividade intelectual, pois estudiosos como John Mearsheimer, Francis Fukuyama, John Ikenberry, Charles Krauthammer, e Samuel Huntington ofereceram molduras conceptuais inovadoras para compreender um mundo em rápida mudança. Os eventos moveram-se rapidamente. A Alemanha foi reunificada pacificamente e o projecto da União Europeia floresceu; democracias surgiram em todo o mundo, e alguns conflitos e guerras civis em ebulição prolongada foram resolvidos pacificamente. Os Estados Unidos, trabalhando através das Nações Unidas, construíram uma coligação impressionante para impor a segurança colectiva e expulsar o Iraque do Kuwait. Para surpresa de muitos, alguns elementos da era pós-guerra, tais como a Organização do Tratado do Atlântico Norte, não só foram mantidos como alargados. Outras instituições, tais como o Fundo Monetário Internacional, foram novamente imaginadas. Com o tempo, ainda outras instituições, tais como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e o Grupo dos Vinte (G20) foram inauguradas.

A era pós Guerra Fria foi marcada por uma combinação de multilateralismo e ideais e poder americanos, uma vez que os Estados Unidos se encontravam numa posição de comando nos assuntos mundiais. Na medida em que havia uma ordem mundial única, foi em grande parte uma expansão e modificação do sistema liberal que se tinha enraizado no mundo não comunista após a II Guerra Mundial. Como este sistema assumiu dimensões cada vez mais globais, foi um tempo de esperança e promessa. Esse período de optimismo parece agora uma memória distante. Os ataques de 11 de Setembro aos Estados Unidos, seguidos de guerras difíceis e controversas no Iraque e no Afeganistão, expuseram novas fontes de insegurança. A guerra no Iraque, em particular, esgotou as energias dos Estados Unidos e abalou o apoio internacional ao poder americano. A crise financeira de 2007-2009 estremeceu a economia global e minou a confiança no mercado. O populismo aumentou e o movimento em direcção à democracia enfraqueceu.

À medida que a economia da China floresceu, este país não abraçou, como muitos esperavam, os princípios liberais, mas em vez disso desafiou tanto as normas e instituições regionais como globais, ao mesmo tempo que aprofundou o estatismo. A tecnologia da informação, outrora vista como uma força libertadora, mostrou o seu lado mais sombrio através de ciberataques e campanhas de desinformação; as alterações climáticas pareciam ser um desafio potencialmente existencial. Tanto a votação do Reino Unido para deixar a União Europeia (Brexit) como a inesperada eleição de Donald J. Trump como presidente dos Estados Unidos numa campanha da “América Primeiro” fez de 2016 o ano em que ficou claro que a ordem mundial existente era imperiosa. Os princípios e valores que muitos acreditavam ser a pedra angular desta ordem com abertura e inovação, prática democrática e tolerância, interdependência e globalização foram vistos com desconfiança por grandes faixas da América e do mundo.

A COVID-19 destacou e exacerbou muitas das tensões que já estavam a testar o sistema pós Guerra Fria. A pandemia tem sido tão perturbadora porque explodiu num mundo que já estava cada vez mais desordenado. A questão de como reconstruir a ordem mundial após a COVID-19 envolve lidar não só com a doença, mas também com os problemas de mentira que ela revelou. Como devemos diagnosticar e compreender estes desafios à ordem mundial, e que princípios e políticas devem moldar os nossos esforços para avançar? É inegável que a COVID-19 está a abanar o mundo e a pôr a nu as fraquezas dos acordos e instituições existentes. Mas será que a COVID-19 marcará o fim de uma ordem mundial e a emergência de outra? A resposta acreditamos, não é assim tão simples. Não é uma coincidência que as maiores e mais epocais mudanças na ordem mundial ocorram frequentemente no rescaldo de grandes guerras. Tais cataclismos rompem fatalmente as relações e instituições existentes; reiniciam a distribuição global do poder. Ao nivelar a arquitectura de uma ordem mundial, eles criam novas possibilidades de construção. Que a COVID-19 terá um efeito igualmente transformador parece improvável.

A pandemia tem sido monumentalmente traumática, é claro, e todas as apostas estão erradas se o mundo enfrentar múltiplos e cada vez mais letais surtos mesmo depois da cada vez maior evolução das vacinas existentes. Mas, a menos que isso aconteça, a COVID-19 não irá provavelmente alterar dramaticamente a distribuição do poder material. Com toda a certeza, os Estados Unidos saíram-se mal de uma perspectiva de saúde pública e sofreram uma grave diminuição a curto prazo, pelo menos da sua credibilidade e reputação de competência apesar das grandes decisões nesta matéria tomadas pelo presidente Joe Biden. No entanto, vários aspectos da crise, o papel da Reserva Federal dos Estados Unidos na estabilização da economia mundial, a fuga para o dólar, e outros testemunham efectivamente o imenso poder estrutural da América. Além disso, está longe de ser claro que o principal desafio da América, a China, verá a sua própria posição a longo prazo reforçada, em parte devido à forma como a crise sublinhou as patologias estatistas do país e em parte porque um dos resultados da pandemia pode ser um esforço de contrapeso mais concertado das democracias do mundo.

Quando se trata de instituições, a pandemia tem sem dúvida revelado fraquezas profundas no seio de muitos organismos internacionais proeminentes, desde a OMS e OMC até ao G7. A necessidade de reforma tornou-se clara para todos; o mesmo aconteceu com a ausência de estruturas institucionais bem desenvolvidas para lidar com uma variedade de desafios emergentes. Isto não nos deve surpreender pois grande parte da nossa arquitectura de governação global foi criada numa altura diferente, num mundo distinto, para lidar com diferentes desafios. Alguns deles estão agora desactualizados ou mal adaptados às novas ameaças globais. Aqueles com memórias longas compreendem que houve períodos anteriores de subdesempenho institucional, fracasso e adaptação no contexto de ordens particulares. Os papéis e responsabilidades do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial mudaram consideravelmente desde a sua criação; o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio deu lugar à Organização Mundial do Comércio após a Guerra Fria; acordos ad hoc surgiram frequentemente para complementar, em vez de substituir, os organismos existentes em questões como a proliferação nuclear. Visto contra este precedente, a COVID-19 pode simplesmente estimular um período de reforma e evolução institucional muito necessário, em vez de um novo começo. De facto, longe de destruir a ordem existente, a COVID-19 poderia impulsionar a sua reforma e renovação.

Talvez essa ordem seja um pouco mais restrita do que era após a Guerra Fria, pois argumenta-se que a chave é diminuir a dependência da China enquanto se aprofunda a cooperação entre as democracias, um regresso a algo como a abordagem de “dois mundos” da era pós-guerra. Embora essa mudança fosse um afastamento significativo da era pós-guerra fria de integração global, levaria de facto os Estados Unidos de volta às suas raízes de construção de ordem, por assim dizer. Poderia a crise forçar uma mudança significativa da ordem mundial, alterando fundamentalmente a forma como os Estados Unidos e outros países vêem e dão prioridade às principais ameaças internacionais? Se a COVID-19 acabar por matar, apenas dentro dos Estados Unidos, um número de pessoas que é em ordem de magnitude muitas vezes superior ao número de pessoas que morreram em 11 de Setembro, então certamente que as ameaças de segurança “suaves” aumentarão de importância em relação aos desafios de segurança “duros” como o terrorismo e a rivalidade geopolítica. Talvez o equilíbrio militar do poder esteja a tornar-se passado, talvez simplesmente não seja tão relevante num mundo em que os pequenos Estados têm frequentemente feito melhor do que os grandes Estados na supressão da pandemia e onde as graves ameaças à prosperidade humana e ao florescimento não respeitam as divisões geopolíticas. Também aqui, porém, a história não é tão simples.

A COVID-19 pode ter elevado a ameaça representada pelas pandemias e outras ameaças não tradicionais. Mas a ameaça colocada por perigos mais tradicionais permanece. A COVID-19 criou novas tentações para os actores autoritários minarem a política e a coesão das sociedades democráticas; poderia muito bem exacerbar o fracasso e a instabilidade do Estado em regiões frágeis em todo o mundo, incluindo o sempre volátil Grande Médio Oriente. A verdadeira retirada da COVID-19 pode ser que as ameaças duras e suaves trabalhem frequentemente em conjunto, potencialmente misturando-se e combinando-se de formas poderosas. A rivalidade geopolítica pode tornar as ameaças transnacionais mais difíceis de combater; as ameaças transnacionais podem acentuar as rivalidades geopolíticas e a instabilidade. A América e outros países não poderão ignorar as ameaças duras ou suaves num mundo pós-COVID-19, porque esses desafios estão profundamente inter-relacionados.