Um projecto de resolução infeliz e desastroso

Foi recentemente apresentado, na Assembleia Legislativa, um projecto de resolução intitulado «Natureza política das deliberações do Plenário da Assembleia Legislativa». O conteúdo dos seus enunciados linguísticos restringe-se a duas disposições: uma delas propõe-se qualificar «As deliberações do Plenário da Assembleia Legislativa que determinam a suspensão ou perda de mandato de deputado» como «actos de natureza política, que estão excluídos do contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro» (artigo 1.º); a outra destina-se a regular as mencionadas deliberações do Plenário da Assembleia Legislativa, não só para os casos futuros, que venham a ocorrer a partir do dia seguinte ao da sua publicação, mas também, retroactivamente, para os casos que tenham ocorrido antes da sua publicação e posteriores à entrada em vigor da Lei Básica (LB), ao dispor que «A presente resolução entre am vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos desde 20 de Dezembro de 1999» (artigo 2.º).

O aludido projecto de resolução suscita questões várias, que são juridicamente relevantes para o Direito Constitucional da RAEM e que, numa primeira análise, restringiremos, apenas, a três.

A primeira, consiste em saber qual a natureza jurídica da resolução, que se pretende aprovar: trata-se de uma resolução normativa – genérica (destinatários indeterminados) e abstracta (situação indeterminada) -, ou perante um acto individual (destinatário determinado) e concreto (situação determinada), praticado sob a forma de resolução? A questão não é dispicienda, visto que tem implicações jurídicas[1].

Pelo teor formal da redacção dos seus preceitos, a resolução parece ser portadora de uma intencionalidade normativa. Mas, só na sua aparência porque, na realidade, estamos perante uma resolução que respeita a um caso individual e concreto, desprovida, pois, de carácter normativo, tal como, expressamente, resulta da Nota Justificativa, que acompanha o projecto de resolução: «No dia 4 de Dezembro de 2017, o Plenário da Assembleia Legislativa deliberou a suspensão do mandato de um deputado através da Deliberação n.º 21/2017/Plenário, publicado no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, I Série, n.º 49 – Suplemento, de 5 de Dezembro de 2017, tendo-se suscitado daí algumas dúvidas».

Quer dizer, a causa da apresentação do projecto de resolução reside no facto de a Deliberação n.º 21/2017/Plenário (que é um acto, individual e concreto) ter suscitado algumas dúvidas aos seus proponentes[2]. Que dúvidas poderão ser essas? Segundo a Nota Justificativa, essas dúvidas não respeitam à natureza da deliberação em causa, já que são os próprios proponentes do projecto de resolução que reconhecem a natureza política das deliberações da Assembleia Legislativa do Plenário da Assembleia Legislativa que determinam a suspensão ou perda de mandato dos deputados[3]. Tais dúvidas também não respeitam à insindicabilidade contenciosa dos actos políticos, porquanto os proponentes do projecto de resolução, depois de proclamarem, na Nota Justificativa, que «Os referidos actos políticos são praticados pela Assembleia Legislativa no exercício da função política», logo acrescentam que, «Nos termos da alínea 1) do artigo 19.º da Lei n.º 9/1999 (Lei de Bases da Organização Judiciária), esses actos estão excluídos do contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro».

Se assim é, as dúvidas só podem respeitar à validade procedimental da própria Deliberação n.º 21/2017/Plenário. Isto é, certamente, por considerarem ilegal o procedimento que conduziu à prática da mencionada deliberação[4] e por concluirem que tal ilegalidade contaminou o acto praticado, os proponentes através do projecto de resolução visam uma de duas coisas: (i) ou retirar da competência dos tribunais do «contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro» a sua eventual sindicabilidade contenciosa; ou (ii), na sua impossibilidade, interferirem no funcionamento daqueles tribunais. Em qualquer caso, o que está em causa é: tendo em conta as consequências políticas que daí possam advir[5], evitar que os tribunais do «contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro» reconheçam ter sido cometida qualquer ilegalidade no decurso do procedimento e, como se por um golpe de magia, susceptível de produzir a metamorfose de um acto político em acto administrativo, serem os mesmos tentados a praticar actos jurisdicionais, nomeadamente, o de «suspensão de eficácia de actos administrativos»[6].

No caso da primeira hipótese, somos reconduzidos à segunda questão jurídica, que consiste em saber se a Assembleia Legislativa tem competência para, através de uma resolução sua, regular matéria jurisdicional, respeitante ao «contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro», designadamente, para qualificar «As deliberações do Plenário da Assembleia Legislativa que determinam a suspensão ou perda de mandato de deputado» como «actos políticos» e, por via dessa qualificação, determinar que os tribunais do «contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro» não têm competência (especial) para exercer o seu controlo jurisdicional sobre as referidas deliberações.

A este propósito, a Lei Básica, no terceiro parágrafo do seu artigo 84.º, estabelece uma reserva de lei especial, ao dispôr que «A organização, competência e funcionamento dos tribunais da Região Administrativa Especial de Macau são regulados por lei». Significa isto que, embora a Assembleia Legislativa seja o único órgão da RAEM com competência para regular as competências dos seus tribunais, essa competência só pode ser exercida sob a forma de lei e nunca sob a forma de resolução, sob pena de ficar inquinada de vício de forma. Pelo que, se o projecto de resolução tem a intenção de atribuir aos tribunais do «contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro» uma competência (especial) que, em termos gerais, consta já da alínea 1) do artigo 19.º da Lei n.º 9/1999 (LBOJ)[7], então, é inquestionável que o projecto de resolução, a ser aprovado pela Assembleia Legislativa, viola o terceiro parágrafo do artigo 84.º da Lei Básica, bem como a alínea 11) do artigo 6.º da Lei n.º 13/1999 (Regime Jurídico de Enquadramento das Fontes Normativas Internas)(RJEFNI), na medida em que a normação jurídica do regime administrativo é feita por leis[8].

À terceira questão jurídica, reconduz-nos a segunda hipótese: em que o projecto de resolução assume a intenção de evitar que os tribunais pratiquem actos jurisdicionais (desde logo, o de suspensão da eficácia de actos administrativos) sobre a aludida Deliberação n.º 21/2017/Plenário e que os advogados exerçam a sua actividade profissional, nesse tipo de caso. Mais propriamente, a questão jurídica consiste em saber se a Assembleia Legislativa tem competência para, através de uma resolução sua, interferir no «normal funcionamento» dos tribunais, mais especificamente, no funcionamento dos tribunais do «contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro», bem como no exercício da profissão forense.

Também é inquestionável que, se essa é a intenção dos proponentes, então, o projecto de resolução, a ser aprovado pela Assembleia Legislativa, viola, por um lado e no que à interferência no funcionamento dos tribunais diz respeito: (i) o princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 2.º, 11.º, 16.º, 17.º e 19.º, da Lei Básica; e (ii) o princípio da independência dos tribunais e dos juízes, consagrado no primeiro parágrafo dos artigos 19.º e 89.º[9], e no artigo 83.º da Lei Básica[10], bem como no artigo 5.º da Lei n.º 9/1999(LBOJ), que densifica o seu conteúdo[11]. Por outro lado, no que respeita à interferência no «exercício da profissão forense», isto é, às restrições à liberdade fundamental do exercício dessa profissão, o projecto de resolução, a ser aprovado pela Assembleia Legislativa, viola, os artigos 40.º, segundo parágrafo e 92.º da Lei Básica[12], bem como a legislação avulsa, que regula essa profissão, designadamente, o artigo 12.º do Estatuto do Advogado[13] e o n.º 2 do artigo 12.º do Código Deontológico[14].

As questões técnico-jurídicas, que deixámos esboçados, são por si só, estamos em crer, suficientemente sérias e graves para se concluir que estamos perante um projecto de resolução que, a ser aprovado pela Assembleia Legislativa: é susceptível de ser interpretado como violando legislação fundamental da RAEM (tal como a LB, a LBOJ, o RJEFNI, etc.) e, por essa via, não dignificar esse órgão de direcção política; de interferir no funcionamento dos tribunais; de lançar a suspeição sobre a actividade dos juízes, que se pressupõe e exige que seja independente e imparcial e de pôr em crise o seu profissionalismo; de proibir o exercício da profissão forense num caso concreto; de comprometer a imagem da RAEM perante o exterior. Enfim: um projecto de resolução infeliz e desastroso, se os seus proponentes não extraírem, a tempo, as devidas ilações políticas!

[1] Não trataremos, porém, essas implicações jurídicas aqui.

[2] Anote-se que, o procedimento da Assembleia Legislativa, que culminou na deliberação da suspensão, decorreu os seus trâmites, em momento anterior ao projecto de resolução, e que, mesmo antes da sua projectada entrada em vigor, não viu, ainda, esgotada a questão da susceptibilidade (ou não) da sua apreciação pelos tribunais da RAEM. Por outro lado, porque nenhum outro caso existe que, tendo ocorrido no passado, esteja ainda em condição de ser jurisdicionalmente apreciado e decidido, é inegável, que a resolução apenas incide sobre um destinatário individual e concreto (aquele deputado que foi objecto de suspensão do mandato através da Deliberação n.º 21/2017/Plenário). O que significa que, para além deste caso concreto, a pretendida retroactividade apresenta-se com objecto impossível e, portanto, desprovida de qualquer eficácia jurídica.

[3] Na Nota Justificativa refere-se: «As decisões do Plenário da Assembleia Legislativa relativas à suspensão do mandato de um deputado, tomadas ao abrigo da Lei n.º 3/2000 (…), são actos de natureza política. Em paralelo, as decisões do Plenário da Assembleia Legislativa relativas à perda do mandato de um deputado, tomadas ao abrigo do artigo 81.º da Lei Básica e do n.º 2 do artigo 19.º da Lei n.º 3/2000 (…), são também actos de natureza política».

[4] Questão que aqui não abordaremos, mas que, tanto quanto sabemos, pela comunicação social, foi submetida a apreciação jurisdicional.

[5] Na Nota Justificativa, afirma-se: «Todos esses actos [os actos mencionados na nota 3] são livres de interferência de qualquer outro órgão [órgão jurisdicional, entenda-se] ou indivíduo [advogado?], de modo a evitar que seja posto em causa o normal funcionamento da estrutura política definida na Lei Básica». A única via, pela qual um indivíduo tem a possibilidade de interferir nos actos em causa é através do exercício da profissão forense, pelo que, estamos em crer que, quando a Nota Justificativa se refere a indivíduo é aos advogados que está a referir-se.

[6] Anote-se que, na Nota Justificativa, diz-se: «Nesta conformidade, a presente resolução vem confirmar que as deliberações do Plenário que sejam relativas à suspensão ou perda do mandato de um deputado são actos de natureza política, que estão excluídos do contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro, sendo que estas mesmas deliberações não podem ser também sujeitas ao regime de suspensão de eficácia de actos administrativos». Ou seja, os proponentes do projecto de resolução, pretendendo evitar a «interferência» dos tribunais num acto (político) da AL, acabam, paradoxalmente, por interferirem no funcionamento desses mesmos tribunais, pondo por essa via em causa «o normal funcionamento da estrutura política definida na Lei Básica», como se verá.

[7] A Nota Justificativa fala em «confirmar que as deliberações (…) são actos de natureza política, que estão excluídos do «contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro (…)». Mas, nem está em causa uma confirmação, nem a mesma pode ser objecto de resolução.

[8] Esta lei auto-vincula a Assembleia Legislativa, nos exercício dos seus poderes, seja na aprovação de resoluções, seja na aprovação de leis, constituindo, neste caso, uma lei de valor reforçado.

[9] Com o seguinte conteúdo: «Os juízes da Região Administrativa Especial de Macau exercem o poder judicial nos termos da lei, e não estão sujeitos a quaisquer ordens ou instruções, salvo o caso previsto no parágrafo terceiro do artigo 19.º desta Lei

[10] Que estabelece: «Os tribunais da Região Administrativa Especial de Macau exercem independentemente a função judicial, sendo livres de qualquer interferência e estando apenas sujeitos à lei».

[11] Do seguinte teor: «1. Os tribunais são independentes, decidindo as questões sobre que detenham jurisdição exclusivamente de acordo com o direito e não se encontrando sujeitos a interferências de outros poderes ou a quaisquer ordens ou instruções. 2. Exceptuam-se do disposto no número anterior os casos previstos na Lei Básica (…) e o dever de acatamento das decisões proferidas em via de recurso por tribunais superiores. 3. A independência dos tribunais é garantida, nos termos do Estatuto dos Magistrados, pela inamovibilidade e irresponsabilidade dos juízes e pela existência de um órgão independente de gestão e disciplina

[12] O artigo 92.º da Lei Básica, conjugado com os seus artigos 35.º e 64.º, alínea 5), manda atender ao «sistema anteriormente vigente em Macau», quando o Governo pretenda «estabelecer disposições», em «propostas de lei», a serem submetidas à Assembleia Legislativa, destinadas à regulação do «exercício da profissão forense». O que significa que a figura jurídica da resolução está afastada como meio de regulação.

[13] Artigo 12.º (Do mandato judicial e da representação por advogado): «1. O mandato judicial, a representação e a assistência por advogado são sempre admissíveis e não podem ser impedidos perante qualquer jurisdição, autoridade ou entidade pública ou privada, nomeadamente para a defesa de direitos, patrocínio de relações jurídicas controvertidas, composição de interesses ou em processos de mera averiguação, ainda que administrativa, oficiosa ou de qualquer outra natureza. 2. O mandato judicial não pode ser objecto, por qualquer forma, de medida ou de acordo que impeça ou limite a escolha directa e livre do mandatário pelo mandante». A independência, tal como a dignidade, do exercício da profissão forense vêm consagradas no artigo 20.º do mesmo Estatuto.

[14] Em conformidade com esta disposição, «Constitui dever do advogado, no exercício da sua profissão, não advogar contra lei expressa (…)», pelo que não pode uma resolução da Assembleia Legislativa substituir-se à lei e proibir o exercício dessa profissão. Acresce que sobre o advogado incidem deveres deontológicos, tais como: «O advogado deve pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento das instituições» (art. 12.º/1) e «É dever do advogado protestar contra as violações de direitos humanos e combater as arbitrariedades de que tiver conhecimento no exercício da profissão.» (art. 13.º). Anote-se que, por força do prescrito no n.º 1 do artigo 7.º (Infracção disciplinar) do Estatuto do Advogado, «Constitui infracção disciplinar a violação culposa, por acção ou omissão, dos deveres consignados no presente Estatuto, no Código Deontológico e nas demais disposições aplicáveis.»

João Albuquerque – Advogado

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