João Santos Filipe

A responsabilidade na falta de aproveitamento dentro do prazo é o tema do estudo que o Comissariado Contra a Corrupção (CCAC) está a levar a cabo sobre sete dezenas de terrenos. Mas o que sucede se concluir que a Administração teve culpas no cartório? Não é líquido mas, além da eventual proposta de revisão da Lei de Terras, pode vir a abrir a porta ao pagamento de compensações. Há quem entenda que este cenário é da competência exclusiva dos tribunais

[dropcap]R[/dropcap]emediar o mal. Teoricamente esse é o derradeiro objectivo do estudo que o Chefe do Executivo, Chui Sai On, encomendou sobre os terrenos. O CCAC vai analisar um universo de 73 despachos de declaração de caducidade de concessão, envolvendo uma área equivalente a 60 campos de futebol, para apurar de quem foi a responsabilidade na falta de aproveitamento.

Após o exame caso a caso, sem data para terminar, cabe-lhe “apresentar uma proposta” e “recomendações para o aperfeiçoamento da supervisão e gestão da concessão de terrenos”. E depois? O que acontece então se o CCAC concluir que a culpa pela falta de aproveitamento de terrenos é imputável (parcial ou totalmente) à Administração? Não se sabe exactamente.

“Se a perda do investimento não se deveu à culpa do investidor, numa perspectiva de justiça, parece-me que há que encontrar uma solução para remediar essa situação anormal. Há várias vias possíveis. É uma opção política, pelo que não me cabe pronunciar, mas a lógica passaria pela alteração da malfadada Lei de Terras”, afirmou Leonel Alves, ao HM. Embora seja uma carta em cima da mesa, o Chefe do Executivo, Chui Sai On, optou por não se comprometer com eventuais mexidas ‘à priori’.

“Acho bem que analise a imputabilidade. Esse foi o tema pelo qual sempre nos batemos, dado que há que apurar concretamente – até porque está em causa interesse público tratando-se de uma concessão – a razão que levou a que durante 25 anos um terreno não tenha sido aproveitado”, observou o advogado. Isto porque os tribunais têm vindo a apreciar a legalidade do acto de declaração da caducidade das concessões provisórias que, ao abrigo da Lei de Terras, expiram ao fim de 25 anos, independentemente de existência ou não de culpa por parte da Administração. “Mesmo que haja culpa total da Administração, justo ou não, é jurisprudência quase assente em Macau de que preenchidos os 25 anos do calendário, custe o que custar, o terreno tem de ser revertido”, realçou.

Leonel Alves compara os 73 casos sob análise a doentes, na medida em que “cada um tem as suas especificidades”, devendo a solução ser adaptada: “Há casos em que durante 25 anos a Administração nem sequer emitiu, por uma única vez, a planta de alinhamento e sem ela não é possível ao arquitecto fazer o desenho do projecto; outros em que leva muito tempo para apreciar os relatórios de avaliação de impacto ambiental, enfim, há várias situações”. O advogado deu exemplos concretos, como o do prédio da Calçada do Gaio: “O concessionário estava a construir calmamente quando recebe uma ordem das obras públicas para suspender porque iam analisar a questão do Farol da Guia. Passaram dez anos e, entretanto, a concessão caduca. Quid juris? O que se vai fazer? É justo que o concessionário fique sem qualquer compensação?”

Novas oportunidades

Neste sentido, a apurar-se responsabilidade da Administração na sequência do estudo, Leonel Alves aponta que “pode abrir a porta a indemnizações e a uma necessidade de revisão da Lei de Terras e a muitas outras coisas”.

“Num jogo de futebol se houver uma interrupção de dez minutos por falta de electricidade dever-se-á compensar o tempo – é tão simples quanto isso. Se há imputabilidade da Administração, dos serviços públicos e, por essa razão, durante cinco, seis ou sete anos não foi possível a concretização do aproveitamento considera-se, nesses casos, um prolongamento temporal dos respectivos contratos de concessão”, advogou. Tal implicaria alterar o artigo da Lei de Terras que determina que a concessão provisória é precedida de concurso público, salvo em casos excepcionais. “Ter-se-ia que abrir uma excepção nesses casos – em que não há imputabilidade do concessionário e uma vez terminado o contrato e apurada a responsabilidade da Administração –, o Chefe do Executivo podia conceder de novo o terreno ao visado, atribuindo-lhe o prazo necessário para completar a construção, por exemplo”, afirmou Leonel Alves.

Mas poderia uma revisão à lei resolver a imputabilidade em casos dados como encerrados, ou seja, naqueles em que os tribunais confirmaram a caducidade das concessões de terrenos? “Nada é impossível nesta vida, só a morte não tem solução. Para tudo o resto, depende sempre da vontade política e da inteligência das pessoas envolvidas no processo”, respondeu Leonel Alves. E para os casos como o do Pearl Horizon, atendendo a que o terreno em causa vai servir o anunciado projecto de renovação urbana? “Tudo é possível desde que não contrarie a Lei Básica”, insistiu o advogado da promotora do complexo habitacional que não chegou a ver a luz do dia. “Se foi impedido de jogar dez minutos têm que lhe dar dez minutos de compensação. Se foi impedido de construir durante cinco anos, devem devolver-lhe pelo menos quatro”, frisou.

Frederico Rato também apoia a análise em curso, mas tem uma série de ressalvas relativamente ao que vai suceder se for comprovada culpa da Administração, considerando que o Governo não se pode substituir aos tribunais. “É bom que a Administração finalmente perceba que pode haver também alguma responsabilidade por parte dela própria, que tenha provocado atrasos que possam ter sido importantes ou muito relevantes relativamente ao decurso do prazo de aproveitamento e do prazo de concessão”, observou, ao HM. “Apesar de o Governo vir agora – tarde e a más horas – pôr a mão na consciência e dizer que talvez possa haver ‘mea culpa’ ou culpa máxima, a imputabilidade e as compensações são questões para os tribunais”, defendeu o advogado, para quem “cabe aos tribunais dizer se houve ou não atrasos, a quem são imputáveis, se causaram ou não prejuízos ao concessionário, se são reparáveis e, se sim, em quanto”.

“Se a Administração for imputável, quem vai determinar a indemnização? Não me parece que seja a sede própria porque parece-me que a Administração está a ajuizar em causa própria. E depois? O Estado vai pagar ao concessionário ou é uma indicação para o tribunal? Esta última não pode ser, porque o tribunal é um órgão completamente independente e não pode estar a tomar como boas as avaliações da Administração. O tribunal começa a julgar do zero, portanto, não compreendo bem qual possa ser o desfecho”, porque “a medida de compensação tem de ser enquadrada judicialmente”, insistiu.

Relativamente à possibilidade de alterar a Lei de Terras de modo a permitir soluções como uma eventual compensação temporal, Frederico Rato adverte que tem de passar pelo crivo da Assembleia Legislativa (AL) e que, apesar de reconhecido o “peso político” do Governo, a aprovação “não é trigo limpo, farinha amparo”: “Não podemos dizer que a AL vai aprovar porque há muitos deputados com anticorpos quer relativamente a uma revisão da lei, quer a uma alteração que, no fundo, venha a dizer o contrário da que foi aprovada unanimemente”.

Competência dos tribunais

“A Administração não se pode substituir aos tribunais e antes de fazer a lista inicial já devia ter tido o cuidado de apurar se os atrasos era imputáveis a ela própria e tomar medidas legislativas que conduzissem a uma certa equidade de justiça”, sustentou Frederico Rato. Recorde-se que dois anos antes da alteração à Lei de Terras ser aprovada, as Obras Públicas mapearam os terrenos desaproveitados, concluindo que havia 113 lotes, sendo que em 48 os concessionários tinham culpa. Já em 2015, um ano após a entrada em vigor da lei, o CCAC publica um relatório em que conclui que o não aproveitamento de 16 dos 48 terrenos não lhes era imputável exclusivamente, com o Governo a optar então por não declarar a caducidade da concessão, como sintetizou, no mês passado, numa intervenção antes da ordem do dia na AL, Zheng Anting, deputado que tem vindo a pedir recorrentemente a revisão da Lei de Terras.

“Se calhar tinha sido mais louvável, do ponto de vista administrativo e burocrático, o Chefe do Executivo ter [instruído que se apurasse a imputabilidade] quando mandou os serviços elaborarem as listas de terrenos, cuja caducidade da concessão devia ser declarada, porque podia ter sido arranjada uma solução legislativa”, insistiu Frederico Rato. “Não podemos deixar de dizer que os concessionários cujo abstencionismo levou a atrasos no aproveitamento ou da própria concessão, mas também é verdade que alguns atrasos significativos e relevantes são imputáveis à Administração, pelo que isto devia ter sido feito antes e não numa fase tão adiantada em que há prejuízos causados que serão de natureza incalculável ou irreversível”, complementou.

Já Ng Kuok Cheong não tem dúvidas de que, “na maioria dos casos, grande parte dos problemas está do lado dos concessionários, pelo que penso que a análise do CCAC não vai abrir a porta a indemnizações”. “Eles construíram para ganhar dinheiro, mas queriam ter apoio ilimitado”, realçou o deputado, para quem, no caso de os concessionários terem razão, eventuais compensações devem ser decididas pelos tribunais.

Ora, aos tribunais têm chegado recursos a contestar a declaração de caducidade das concessões de terrenos, pelo que é sobre isso que a justiça se tem pronunciado, confirmando-as uma vez volvido o prazo de 25 anos. Frederico Rato entende, contudo, que é uma questão de tempo até que haja casos de concessionários a seguir para tribunal para exigir serem compensados pelos erros ou omissões da Administração: “Não há [casos] ainda, mas eu tenho conhecimento de que alguns têm essa intenção.

Quando acabar a escala dos recursos e assim que houver decisão definitiva transitada em julgado há concessionários que querem introduzir acções de compensação cível”.

Quem manifestou precisamente essa intenção foi a Polytex que, em Junho, deu conta, por via do seu advogado, que pretendia exigir pelo menos 60 mil milhões de patacas devido ao caso Pearl Horizon. “Pretendemos a reposição do equilíbrio económico e financeiro do contrato de concessão, na medida em que esse contrato não foi cumprido, não por culpa do particular [Polytex], mas devido aos atrasos muito anormais e significativos produzidos pelos serviços administrativos do Governo”, afirmou, na altura, Leonel Alves.

Questionado agora sobre se já tinha avançado com essa acção, o advogado remeteu a divulgação de mais informações para momento oportuno.