Cristina Ferreira, jurista e docente da Universidade de Macau: “O FATF estava no lugar e momento certos”

Cristina Ferreira, especialista em Direito Internacional, investigou o estatuto jurídico do “Grupo de Acção Financeira Internacional”, que combate a lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. No livro “The Legal Status of the Financial Action Task Force in the International Legal System”, a jurista discorre sobre o estatuto jurídico indefinido do organismo que obteve grande poder a nível mundial

Quais as principais razões para a criação do Financial Action Task Force (FATF)?

O FATF surge no âmbito do G7, em Julho de 1989, em grande parte por iniciativa dos Estados Unidos da América (EUA), para dar resposta ao crime de branqueamento de capitais com origem no tráfico de drogas e à Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas de 1988. Tratava-se de um grupo informal que visava a cooperação e troca de experiências na parte policial, a elaboração de directrizes comuns e a coordenação de medidas preventivas, especialmente no âmbito financeiro e cooperação internacional. Foram elaboradas 40 “Recomendações Internacionais Contra o Branqueamento de Capitais”. Hoje o FATF tem 40 membros, 38 jurisdições, a Comissão Europeia e o Conselho de Cooperação do Golfo. O último membro, a Indonésia, entrou em 2023. Estes membros representam países industrializados, grandes praças financeiras e economias emergentes.

Como avalia, ao longo dos anos, o desempenho do FATF?

Teve um papel importantíssimo de liderança após o 11 de Setembro de 2001. De repente, o combate ao financiamento ao terrorismo (FT) tornou-se uma obrigação internacional e prioridade na agenda de todos os países. No plano internacional, os Estados foram instados a fazer parte da Convenção Internacional para Supressão do Financiamento ao Terrorismo, bem como de acordos e acções regionais ou internacionais de combate ao terrorismo e ao seu financiamento. A nível interno, os países foram instados a criminalizar o FT, a adoptar medidas de congelamento de bens, medidas de prevenção e detecção do FT nas entidades financeiras, como bancos e seguradoras, e não-financeiras, como casinos, agências imobiliárias ou lojas de penhores. Adoptar novos instrumentos internacionais que harmonizam ou uniformizam as práticas dos diversos Estados, e chegar a acordo sobre o seu conteúdo, pode levar anos. Mas o FATF estava no lugar e momento certos. Dada a sua natureza informal e flexibilidade para ajustar o seu mandato em função das ameaças que pudessem existir no sistema financeiro e do seu ‘know-how’ técnico, o FATF incorporou no seu mandato o combate ao FT e produziu recomendações, numa altura em que este assunto era novo para a maioria das jurisdições. O FATF agiu com rapidez, de forma útil e eficiente para a comunidade internacional. Tinha peritos experientes na área financeira e capacidade para ajudar na aplicação [das recomendações] e supervisionar a sua execução. O mesmo sucedeu em 2009, a seguir à crise financeira de 2008 e ao pedido do G20 para reforçar medidas destinadas à transparência e de combate à corrupção. Portanto, tem sido um caminho positivo.

Defende que ocorreu no FATF uma “metamorfose institucional” neste organismo. Como?

O FATF foi criado como um grupo informal, de índole técnica e temporário, renovável a cada oito anos, mas ao longo de 30 anos tornou-se numa organização cada vez mais complexa, governando hoje 206 jurisdições. A extensão do mandato implicou igualmente a evolução dos seus poderes e responsabilidades, e hoje o FATF é mundialmente reconhecido como a autoridade internacional sobre esta matéria. É dotado de um poder público de governação mundial cujo reconhecimento está traduzido em diversas Resoluções do Conselho de Segurança da ONU.

O estudo vem clarificar o estatuto legal da FATF. Que estatuto é este e qual a conexão com outras entidades também ligadas ao combate ao FT e lavagem de dinheiro?

O FATF é a autoridade mundial responsável por fixar padrões, normas e políticas internacionais sobre estas matérias e não há uma duplicação de funções com outras organizações e entidades internacionais, incluindo Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e a União Europeia. Este estudo defende que a evolução gradual do mandato, da estrutura institucional e do ‘modus operandi’ do FATF no plano internacional alterou o seu ‘modus constituendi’. Ou seja, uma organização pode evoluir para uma organização internacional de pleno direito, independentemente da intenção inicial dos membros e de não ter sido criada por um tratado.

Como explica que, até à data, falte clarificação do estatuto legal da FATF?

Acho que nunca houve um verdadeiro interesse em analisar a fundo esta questão. Este tema foi abordado entre 2016 e 2018, durante as presidências Espanhola e Argentina do FATF, mas ficou a “marinar”, com o argumento de que haveria vantagem em manter uma entidade flexível para mais facilmente poder responder a desafios e riscos emergentes contra a segurança, transparência e integridade do sistema financeiro internacional. Mas o facto é que o FATF passou a deter e a exercer um enorme poder, pois avalia e identifica as jurisdições não cumpridoras, nomeando-as em listas (‘blacklisting’). Pode ainda instar a aplicação de medidas a membros e não membros, um poder detido por pouquíssimas organizações internacionais.

Até que ponto as suas recomendações têm impacto e são postas em prática?

As recomendações do FATF têm impacto porque os países são regularmente avaliados quanto à sua aplicação, chamada de “Technical Compliance”, e eficácia da sua aplicação prática, com a designação de “Immediate Outcomes”. Essa avaliação é feita segundo critérios rigorosos, sendo dada uma classificação. Se o resultado for deficiente, a jurisdição tem de assumir um compromisso político de alto nível de resolução dessas deficiências, passando a fazer parte da ‘Lista Cinzenta’, sujeita a um plano de acção e a um prazo [de cumprimento]. Na ausência do compromisso político ou na falta de progresso suficiente na execução do plano, a jurisdição pode ser nomeada para a ‘Lista Negra’, e o FATF pode apelar a todas as jurisdições da rede do FATF para que aconselhem as suas instituições financeiras a reforçarem as medidas de diligência relativamente aos riscos associados a tal jurisdição. É isso que está a acontecer com o Myanmar desde Outubro 2022. Se a jurisdição apresenta graves deficiências ou não cumpre com o plano de acção ou não é membro de um grupo regional, pode ser nomeado para a ‘Lista Negra’. Neste caso, o FATF pode apelar que se apliquem as medidas da ‘Recomendação 19’, que vão desde o reforço da diligência e comunicação sistemática das transacções e operações que envolvam a jurisdição até à limitação ou proibição de transacções financeiras com a jurisdição.

Há alguns exemplos concretos?

Isso acontece com o Irão e Coreia do Norte há duas décadas. A reputação internacional [desta medida para um país] é real, tem um custo político e económico. Um estudo do Fundo Monetário Internacional (FMI) de 2021 revela que os efeitos negativos estimados em 7,6 por cento do Produto Interno Bruto nos fluxos de capitais e uma redução significativa do investimento directo estrangeiro nas jurisdições que constam da ‘Lista Cinzenta’, podendo até ter consequências nas condições de empréstimos do FMI.

Levanta, no livro, a questão da importância do FATF no panorama institucional global. Que importância é essa?

O FATF serve de modelo institucional, operacional e de regime para outros organismos internacionais. Este estudo desenvolve um modelo teórico que pode ser utilizado em qualquer organização que actue na cena internacional, reúna os mesmos elementos objectivos e cujo estatuto jurídico seja pouco claro. No fundo, o FATF é um caso prático. O Direito internacional não é estático e tem de se analisar a realidade e ajustar os modelos, devendo estes reflectir a realidade objectiva da ordem jurídica internacional.

A China e Hong Kong são membros do FATF. Qual é a relação da RAEM e das políticas locais de combate ao FT e lavagem de dinheiro com esta entidade?

A RAEM é membro de um dos grupos regionais do FATF – o Grupo Ásia-PacÍfico para o Combate ao Branqueamento de Capitais (APG), e obedece às recomendações e mecanismos de supervisão do FATF, exercidas pelo APG. Macau tem tido um bom desempenho, cumprindo, obviamente, as suas recomendações. Isso aconteceu, por exemplo, com a adopção do Regime de execução de congelamento de bens e a lei do Controlo do transporte transfronteiriço de numerário e de instrumentos negociáveis ao portador. Aliás, a RAEM foi a primeira jurisdição do mundo a obter a melhor nota de cumprimento técnico em relação às 40 Recomendações do FATF quando foi avaliada em 2017.

Quais os principais desafios que o FATF enfrenta actualmente no combate a este tipo de crimes?

O uso de novas tecnologias, da moeda virtual e o acesso limitado aos serviços financeiros formais que conduzem ao uso de canais não regulamentados, aumentando os riscos de branqueamento de capitais e de FT. No livro falo ainda do fosso económico e de capacidade de resposta ou acção entre as jurisdições-membros do FATF em relação às jurisdições-membro dos grupos regionais. Muitas delas são economias frágeis ou de baixo rendimento, pelo que não surpreende que apresentem mais deficiências ou dificuldades em cumprir com os padrões internacionais FATF. No APG, a título de exemplo, o Afeganistão, Bangladesh, Camboja, Laos, Myanmar, Nepal, Timor-Leste e Tuvalu constam na lista do Banco Mundial de 2023 dos Países Menos Desenvolvidos, o que dificulta a aplicação uniforme e global das normas e políticas do FATF. Além disso, as normas, políticas, procedimentos de avaliação e recomendações ou planos de acção do FATF são pouco flexíveis ou ajustáveis à realidade local e aos condicionalismos internos e regionais das jurisdições não membro do FATF. Deveria ainda ser assegurada uma participação mais equitativa ou representação dessas jurisdições no processo final de tomada de decisões do FATF, a fim de aumentar a sua legitimidade e transparência.