O novo panorama da economia política internacional e do desenvolvimento económico do Sul Global

Um académico da Universidade de Fudan analisa as megatendências e os desafios concretos que o Sul Global tem de enfrentar num panorama em profunda mudança.

Parte II

Na Parte I deste comentário em duas partes, salientei que o panorama geral da economia política internacional (doravante designada «EPI») mudou drasticamente, graças a uma série de acontecimentos sísmicos e desenvolvimentos importantes. Como tal, todos os países do Sul Global, para os quais o desenvolvimento económico continua a ser uma tarefa central, têm de operar num panorama profundamente diferente para alcançar o desenvolvimento económico.

Nesta parte II, destacarei as principais megatendências e os desafios mais concretos, dois conjuntos de restrições que os países do Sul Global precisam enfrentar nos próximos anos. Por megatendências, refiro-me aos ventos contrários aos quais os países do Sul Global terão de se adaptar, porque não podemos combatê-los facilmente. Quanto aos desafios concretos, concentro-me em domínios e questões específicos que os países do Sul Global terão de enfrentar nos próximos anos.

Megatendências

Dois blocos comerciais e tecnológicos, apesar de não estarem totalmente dissociados

A primeira megatendência importante é que, muito provavelmente, o mundo verá dois grandes blocos comerciais e tecnológicos centrados nos EUA (mais a UE?) e na China. Após Trump 1.0, Biden e agora Trump 2.0, a dissociação entre os EUA e a China tem vindo a acelerar e, assim que o nível de dissociação atingir um limiar, será extremamente difícil voltar aos velhos tempos.

É claro que os dois blocos não se vão dissociar totalmente: tanto para os EUA como para a UE, a interdependência económica com a China não é facilmente substituível. Mesmo em tecnologias, os EUA e a UE podem não ser capazes de se desacoplar totalmente da China. Assim, continuará a existir uma ampla interdependência entre os dois blocos. No entanto, isso não impedirá que os EUA e a China se desacoplem substancialmente um do outro. Além disso, embora nem a UE nem a China cheguem ao ponto de exigir que outros países negociem apenas com eles, os EUA podem impor tal exigência de tempos em tempos. Essa possibilidade cria incerteza e custos significativos para todos os seus parceiros comerciais, incluindo a UE.

Mais uma vez, essa nova Guerra Fria entre os EUA e a China seria drasticamente diferente da antiga Guerra Fria entre os EUA e a União Soviética. Na Guerra Fria anterior, a União Soviética nunca foi um parceiro comercial importante para a maioria dos países. Em contrapartida, a China é um dos principais parceiros comerciais da maioria dos países do mundo.

Regionalismo com inter-regionalismo

Pelo menos desde a Segunda Guerra Mundial, o regionalismo, ou seja, a integração regional com um nível de cooperação económica e política institucionalizada, tem sido uma âncora fundamental para a estabilidade regional e o desenvolvimento económico. As regiões com projetos de regionalismo robustos podem resistir mais eficazmente a choques externos e à pressão externa, enquanto as que não os têm são vulneráveis à pressão externa ou mesmo à intrusão de grandes potências extra-regionais. Não é de surpreender que, após a Segunda Guerra Mundial, muitas regiões e sub-regiões tenham tido pelo menos algum tipo de projeto de regionalismo, muitas vezes com o projeto europeu como modelo.

O acima exposto não é novidade. O que é novo é que, com a primeira megatendência em vigor, o inter-regionalismo se tornará ainda mais crucial, sobretudo devido ao facto de o sistema da OMC estar a funcionar mal. Assim, os diálogos e parcerias emergentes, como os entre a UE e o MECUSOR (Mercado Comum do Sul), a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) e o Conselho de Cooperação do Golfo (CCG), a ASEAN e a Organização de Cooperação de Xangai (SCO), a UE e a União Africana (UA), e a ASEAN e a UA, serão desenvolvimentos importantes a acompanhar.

Entretanto, a UE já não é motivo de inveja para outras regiões e os seus projetos de regionalismo: a UE perdeu a sua aura outrora aparentemente invencível. A incapacidade da UE e dos líderes europeus em impedir o conflito entre a Rússia e a Ucrânia certamente não ajudou: a UE e os líderes europeus basicamente deixaram a Rússia e a Ucrânia caminharem sonâmbulas para uma guerra trágica, apesar do aviso da crise na Geórgia em 2008 e do discurso de Putin na Conferência de Segurança de Munique em 2007. Afinal, uma tarefa central dos projetos de regionalismo é prevenir conflitos intra-regionais.

Além disso, mesmo para os países europeus, o excesso de burocracia, regras e formalidades em Bruxelas inevitavelmente impedem a inovação e a agilidade, necessárias em tempos de mudanças rápidas e grandes turbulências. Talvez uma abordagem menos institucionalizada ou burocrática seja mais adequada, pelo menos para os países do Sul Global.

Por fim, vale a pena salientar que o regionalismo precisa que os principais países de uma região trabalhem em conjunto. Assim, as regiões com rivalidades intensas entre os principais países tendem a sofrer. Regiões como o Médio Oriente, o Sul da Ásia, a União Eurasiática e, talvez, a Europa Central e Oriental são exemplos decepcionantes, se não trágicos. Nesse sentido, é bastante notável que a China, o Japão e a Coreia do Sul tenham conseguido, até agora, manter uma relação mais ou menos estável, apesar da sua história conturbada e das disputas territoriais.

Crescimento e inovação na era da tecnologia móvel e da IA

Na Parte I, destaquei o facto de que as novas tecnologias atuais, principalmente a comunicação móvel, imagens de satélite, inteligência artificial (IA), automação e drones, trazem uma dinâmica totalmente nova para o desenvolvimento económico, pois têm o potencial de empoderar todos os setores. Se for assim, grande parte do crescimento e da inovação no futuro ocorrerá nesta nova era tecnológica. Mais importante ainda, a inovação depende agora do fluxo e da conexão instantânea de informações e conhecimentos, ambos potencializados pela IA. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento económico, que depende do comércio, depende agora da conclusão oportuna e segura das transações, potencializada pela comunicação móvel e pelo pagamento móvel.

Assim, para alcançar o desenvolvimento económico, a tarefa mais crítica para os países do Sul Global (e de outros lugares) é construir dois tipos de infraestrutura informacional, além das infraestruturas físicas tradicionais, como rodovias, ferrovias e portos. O primeiro tipo é a infraestrutura de informação que pode facilitar o fluxo e a conexão de informações e conhecimentos. O segundo é a infraestrutura de comunicação móvel e pagamento móvel que pode facilitar a conclusão oportuna e segura das transações. Os países sem esses sistemas de infraestrutura essenciais ficarão seriamente prejudicados nas próximas décadas.

Desafios concretos: domínios e questões

Todos os países do Sul Global enfrentam desafios únicos. Mas eles também enfrentarão alguns desafios comuns. Embora os desafios sejam ilimitados, abaixo estão os três que considero mais urgentes e um mais distante.

A capacidade do Estado continua a ser o pilar, com instituições e políticas como instrumentos do Estado

De acordo com um quadro teórico que desenvolvi no meu livro (The Institutional Foundation of Economic Development), a capacidade do Estado, o sistema institucional e as políticas socioeconómicas (incluindo as políticas industriais) formam o Novo Triângulo do Desenvolvimento (NDT), sendo a capacidade do Estado o mais fundamental dos três componentes. Sem um nível mínimo de capacidade do Estado, um Estado não pode realmente fazer muito, mesmo que o deseje.

Embora eu acredite que muitos países do Sul Global tenham alcançado um nível mínimo de capacidade estatal, eles estão longe de ser Estados fortes. Afinal, a construção do Estado é um processo lento e cumulativo: Roma não foi construída em um dia. Assim, a construção do Estado continuará sendo uma tarefa perene para muitos países do Sul Global por um longo tempo.

As capacidades estatais podem ser entendidas como consistindo em quatro dimensões principais: coerção (como controlo da violência), extração (como cobrança de impostos), prestação (como construção de infraestruturas e prestação de serviços à população) e liderança baseada em informação (como tomada de decisões com base em informação adequadamente recolhida no país). Aparentemente, cada uma das quatro dimensões principais requer um esforço sustentado. Além disso, as quatro dimensões formam um sistema. O ponto crucial, no entanto, é que cada dimensão requer uma burocracia razoavelmente capaz. Como tal, a tarefa mais central para muitos países do Sul Global é construir uma burocracia capaz.

Navegando entre os dois blocos

Mesmo que acreditemos que o desenvolvimento económico tem sido impulsionado principalmente por desenvolvimentos internos, a dinâmica do sistema internacional restringe as ações dos Estados, incluindo a sua busca pelo desenvolvimento económico. Afinal, nenhum país pode alcançar o desenvolvimento económico sem comércio. Assim, quando a volatilidade internacional aumenta, os países enfrentam ainda mais desafios para sustentar o desenvolvimento económico. Isso talvez seja ainda mais verdadeiro para os países do Sul Global: eles agora precisam se desenvolver sob restrições mais pesadas impostas pela globalização e pelo sistema internacional.

Com o mundo agora dividido em dois grandes blocos comerciais, isso se torna ainda mais difícil: todos os países do Sul Global terão que navegar entre os dois blocos, exceto aqueles que comercializam principalmente com um bloco. Por exemplo, se os EUA e a UE apostam em mais protecionismo, o que isso significará para o Sul Global? Não há uma solução milagrosa para essa tarefa de navegação.

No entanto, é possível observar três pontos úteis. Primeiro, é desejável negociar com ambos os blocos. Segundo, se for forçado a escolher, é melhor estar em posição de resistir, talvez dentro de um projeto regionalista (ver abaixo). Terceiro, se for forçado a escolher e não puder resistir, é melhor negociar com o bloco que lhe oferece mais vantagens.

IPE: do OCED-centrista ao Sul Global-centrista

A economia do desenvolvimento dominante foi, em grande parte, sequestrada pela economia neoclássica. Como tal, é inerentemente incapaz de fornecer ao Sul Global uma compreensão adequada de como alcançar o desenvolvimento económico. As causas são duas. Primeiro, a economia do desenvolvimento dominante está, em grande parte, enraizada na experiência ocidental/anglo-saxónica, consagrada por Douglass North e seus seguidores. Segundo, a economia do desenvolvimento dominante, com as suas raízes neoclássicas, ignorou em grande parte a política, tanto interna como internacional.

A tarefa de produzir novos conhecimentos para o desenvolvimento económico no Sul Global recai, assim, sobre os ombros da IPE. Infelizmente, desde o seu nascimento, por volta de 1950-70, a IPE ortodoxa também tem sido um campo ocidentalocêntrico ou OCED-cêntrico. Isto era talvez compreensível: imediatamente após a Segunda Guerra Mundial, não havia muito comércio entre os países OCED e os países não OCED, e ainda menos entre os próprios países não OCED. Além disso, embora a IPE tenha «economia política» no seu nome, nunca considerou o desenvolvimento económico como a sua principal tarefa. Todos os textos fundamentais da IPE centraram-se no comércio, no sistema monetário, no fluxo de capitais, na integração regional (principalmente centrada na UE), no regime e na estabilidade hegemónica dentro dos países da OCDE. Na verdade, nenhum dos textos fundamentais da IPE estudou em profundidade o desenvolvimento económico, muito menos o do Sul Global. Assim, precisamos de sair da camisa de forças do neoliberalismo e do Consenso de Washington, que foi mais ou menos sustentado pela IPE centrada na OCDE e produzida pela OCDE e pela economia de desenvolvimento dentro da esfera anglo-saxónica.

Se os países do Sul Global pretendem alcançar o desenvolvimento económico num novo panorama de IPE, precisamos urgentemente de novos conhecimentos sobre o assunto.

Mais criticamente, os próprios países do Sul Global têm de produzir grande parte desse novo conhecimento. Em suma, precisamos de conhecimento do Sul Global, sobre o Sul Global e para o Sul Global. Aqui, arriscaria argumentar que o meu Novo Triângulo do Desenvolvimento (NDT) fornece um quadro poderoso e aplicável para compreender o desenvolvimento económico no Sul Global, porque o meu quadro se concentra no Sul Global.

Como afirmei, o fator mais crítico que molda o desempenho económico ao longo do tempo e entre países é a (má) alocação dos fatores de produção por decisões políticas: quem, sob quais instituições e relações de poder (tanto nacionais como internacionais), decide empregar quais conhecimentos e outros fatores de produção para produzir o quê. A tarefa que temos pela frente é chegar ao trabalho minucioso da investigação empírica com a experiência real do desenvolvimento económico no Sul Global. Académicos e profissionais do Sul Global, debatam, participem e unam-se!

Construindo uma ordem internacional mais justa: do conhecimento às regras

Como sublinhei acima, estamos a viver uma nova era de agitação geopolítica. Isto significa que estamos agora num «interregno». Parafraseando Gramsci, a antiga ordem internacional centrada no Ocidente está agora em ruínas, mas uma nova ainda está por nascer. O lado positivo é que, embora «uma grande variedade de sintomas mórbidos apareça» neste interregno, ele também é uma abertura para a construção de uma ordem mais justa, não centrada no Ocidente, mas mais inclusiva.

A ordem, tal como Roma, não pode ser construída num dia. Mais importante ainda, toda ordem é feita de regras ou instituições. Como as regras são simplesmente conhecimento codificado, somente com conhecimento concreto o Sul Global pode passar do conhecimento às regras e, finalmente, à ordem. Em outras palavras, somente se os estudiosos e profissionais do Sul Global puderem produzir conhecimento concreto que estabeleça as regras e direções específicas da futura ordem internacional, eles poderão competir, negociar e cooperar com o Ocidente na definição das regras da ordem futura.

No entanto, o conhecimento não é suficiente sem poder. Para transformar conhecimento em regras, é necessário poder para criar e fazer cumprir as regras. Assim, uma luta se aproxima: haverá uma luta pelo poder de criar e fazer cumprir novas regras entre o Ocidente e o Sul Global, e nenhum dos lados cederá facilmente ao outro o poder de criar regras sem lutar. Para essa luta pelo poder, os países do Sul Global precisam se unir.

Felizmente, essa luta não é totalmente de soma zero: quando as regras dentro da ordem futura forem mais justas, tanto o Ocidente quanto o Sul Global serão beneficiados. Assim, para moldar uma ordem internacional mais justa, o Ocidente e o Sul Global também terão que trabalhar juntos.

O futuro ainda não foi escrito, mas está a ser escrito agora.